“三权分立”的明代地方行政制度

1368年朱元璋成功地“驱逐胡虏，恢复中华”，建立起了大明王朝。这是自唐代以后，中国主体疆域首次较完整地统一在主体民族所建立的政权之内。其间四、五百年的时间，历经了五代、宋、元，新政权所面临的内外形势早已不同，对于明代地方行政来说，很难简单地恢复过去的郡县体制。

明初一段时间曾完全沿袭元代的行省制度。但元代粗线条的行省划分，很容易导致地方统辖军民过多，权力太大，不利于中央集权，很快中央朝廷就对此作出了调整。

明初绘制的《混一疆域历代国都图》

1376年（洪武九年）改元代行省为承宣布政使司，统辖天下各府州县，主管一省的民政，上与中央六部直接对接；1370年（洪武三年）时于各省曾设置都卫，1375年改为都指挥使司，主管各省军户卫所番汉诸军，上听命于兵部和五军都督府；同时，又设置了提刑按察使司一职，主管各省的监察和司法，上听命于刑部和都察院。

承宣布政使司是明代（以及清代）地方最高民政机构的正式官方名称，但由于其名称较长并且辖区和元代的行省区别不大，所以在大多数场合，仍然保留了元代“行省”的称呼，简称省。

明代将省级政区的权力一分为三，都（指挥使司）、布（政使司）和按（察使司）三司，分管军事、民政和监察，这显然是借鉴了宋代地方政区一分为四的统治思路，其目的无非是抑制地方长官权力的膨胀，有利于权归中央。

明代的两京十三省

1380年（洪武十三年），朱元璋罢中书省，六部直属皇帝，原属中书省的辖区也直属六部，称为直隶。当时所谓的直隶，是指南京应天府（南京市）为中心的，包括今天江苏、安徽两省和上海市地区；永乐年间迁都顺天府（北京市），直隶就改指包括今天北京市、天津市和河北省大部分地区。原来的直隶改称南直隶。

到了宣德年间，全国的政区包括京师、南京和山西、山东、河南、陕西、四川、江西、湖广（今湖南、湖北）、浙江、福建、广东（含今海南省）、广西、贵州、云南，合称“两京十三布政使司”。

至于军政系统的都（指挥使）司，大多与省相同，但在一些边疆地区，实际情况是军户多民户少，甚至没有民户，一个都司鞭长莫及，所以分设几个都司或行都司。明代一共有16都司、5行都司、2留守司。其中13个都司是与布政使司同名同治，还有三个是北直隶境内的万全都司（治今宣化）、大宁都司（初治内蒙古宁城，后迁至保定）和属于山东省的辽东都司（治今辽宁辽阳市）。

5个行都司分别是，陕西（治甘州卫，今张掖市）、四川（治建昌卫，今四川西昌市）、湖广（治郧阳卫，今湖北郧县）、福建（治建宁府，今建瓯市）、山西（治大同府，今大同市）。2留守司是洪武年间设置于凤阳府的中都留守司和嘉靖年间设置于承天府（今湖北钟祥市）的兴都留守司。

跨渤海湾的山东省，以及隶属山东的辽东都司

都、布、按三司分立，三司同为封疆大吏，本意是避免地方权力过于集中，但在实际操作过程中，三权分立又导致了行政效率偏低，互相牵制互相推诿，这弊端到了多事之际的明代中晚期更显突出。

于是，自宣德年间开始出现了中央六部或者都察院大臣，以“总督”“巡抚”的名义或临时职衔前往地方，统筹地方三司。嘉靖以后，面对激增的内忧外患，地方三司体制显然无法有效应对，全国开始普遍设置节制地方都、布、按三司的总督和巡抚。地方体制开始向总督巡抚制转变，当然这一过程一直延续到清代才最终稳定。

另外，明代还有一类边疆地区设置的都司，如著名的奴尔干都司（统辖黑龙江、松花江流域和库页岛）、乌斯藏、朵甘二都司（统辖青藏地区），这些都司属于羁糜性质，与内地都司的设置和运作存在很大差异。

明代后期疆域图

【来源：老唐闲谈历史】

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