国度审计报告出炉: 千亿扶贫资金花到哪去了?
《中国经济周刊》记者姚冬琴|北京报道
又到了一年一度的“审计时间”。每到年中，审计署就会密集发布审计公告，交上一份中国财政经济的全面“体检报告”，政府部门、大型国企、重大专项，都是“体检”对象。
6月23日，新任审计署审计长胡泽君向十二届全国人大常委会第二十八次会议做了《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。同一天，审计署公开发布27个审计公告，包括《158个贫困县扶贫审计结果》、《2016年保障性安居工程跟踪审计结果》，以及对20户中央企业的审计结果等。
6月23日，受国务院委托，胡泽君审计长向十二届全国人大常委会第二十八次会议做《国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。
2016年是打赢脱贫攻坚战的首战之年，在财政投入上，2016年中央和省级财政专项扶贫资金首次突破1000亿元，其中中央为667亿元，增长43.4%；省级为493.4亿元，增长56.1%。
作为贫困群众的“救命钱”、“保命钱”和减贫脱贫的“助推剂”，千亿级别的扶贫资金用到哪去了？用的效果怎么样？如何确保扶贫资金在阳光下运行、真正用在扶贫开发上？关于扶贫资金的审计结果备受关注。
审计署保持了对脱贫攻坚的持续关注，并拓展了监督范围——在2013年、2016年两次对扶贫专项进行审计的基础上，今年审计署组织相关特派办与地方审计机关重点抽查了20个省的158个国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县，重点内容除2016年财政扶贫资金管理使用情况，还增加了扶贫政策措施落实情况。
审计署抽查扶贫资金336.17亿元，占这些地区2016年财政扶贫投入的44%，涉及1216个乡镇、3461个行政村和2508个单位，还走访贫困家庭1.66万个。总体上，全国各地贯彻落实中央脱贫攻坚部署，坚持精准扶贫、精准脱贫，加大扶贫投入和资金整合力度，农村贫困人口减少1240万，易地扶贫搬迁人口超过240万，贫困发生率下降到4.5%，贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。
从重点抽查的158个县看，脱贫攻坚任务还十分艰巨，扶贫资金在一些地方具体使用中尚需进一步精准聚焦，个别地方存在扶贫举措不实等问题。
一是，有些地方精准识别等基础工作还不够扎实。有105个县的11.34万名建档立卡贫困人口基本信息不准确或未及时更新，有的已置办高档轿车、商品房等却未及时退出，个别村干部还采取分户拆户等方式将亲属纳入建档立卡对象。有些扶贫措施与困难学生资助、低保、医疗等政策衔接不够或数据不共享，有43个县的2.99万名贫困家庭子女未能按规定享受助学金等教育扶贫资助；有58个县的22.12亿元扶贫贷款和贴息补助未按规定使用；有55个县的367个易地搬迁和以工代赈项目存在前期论证不充分、扶助对象不精准、执行政策不严格等问题；健康扶贫政策在54个县未得到完全落实。
二是，有的地方存在追求短期效应倾向。有53个县的189个项目因脱离实际、管护不到位等，建成后改作他用或废弃，涉及扶贫资金1.41亿元；有24个县的56个项目与贫困户利益联结较弱，集中在龙头企业或合作社，存在“垒大户”、“造盆景”现象，涉及扶贫资金5643.68万元；有32个县的81个项目在资金分配中搞简单“平均主义”，涉及补助1.33亿元；19个县已脱贫人口中，有1.7万人存在多计预期收益或义务教育、基本医疗、住房安全“三保障”未落实等被提前脱贫问题。
三是，基层扶贫资金统筹和监管还未完全到位。有119个县财政涉农资金统筹整合试点推进慢，基本还按原渠道、原方式，分头申报、实施和管理，其中84个县形成闲置资金19.54亿元，有6.23亿元闲置两年以上。资金日常监管还不严格，有96个县发生骗取套取、违规使用等问题297个、涉及扶贫资金3.81亿元；阳光化管理要求未能有效落实，有41个县的568个项目未按规定公开公示。
审计指出问题后，有关地方和部门已追回或盘活扶贫资金6.48亿元，促进完善规章制度42项，处理处分44人。
审计报告出炉的第一时间，两位权威人士针对报告进行了解读：
持续跟踪查偏纠错
写在158个贫困县扶贫审计结果公布时
国务院扶贫办综合司司长苏国霞
党的十八大以来，审计署不断加大对财政扶贫资金的审计力度，对于改进扶贫资金管理制度、堵塞制度漏洞、查处违法违纪违规行为起到积极作用。在2013年、2016年两次对扶贫最近的专项审计基础上，今年审计署组织相关特派办与地方审计机关对20个省区市的158个县开展了审计，重点内容除2016年财政扶贫资金管理使用情况，还增加了扶贫政策措施落实情况。保持了对脱贫攻坚的持续关注，拓展了监督范围。
审计结果显示，党中央国务院脱贫攻坚的决策部署得到各地各部门的高度重视和广大群众积极响应。建档立卡作为精准扶贫的基础性工作得到改进，贫困人口识别精准度提高。各地区各部门结合实际制定了脱贫攻坚规划，以规划引领财政、金融和社会帮扶加大投入力度。各地注重因地制宜精准施策，不断探索脱贫攻坚的有效途径。随着考核评估、督查巡查、执纪问责力度的不断加大，资金的管理使用进一步规范。2015年发现的违纪违规、闲置浪费等问题资金的比例比2012年下降了10.5个百分点，情况得到明显改善。事实说明，党中央脱贫攻坚的政策措施得到较好落实，扶贫资金管理使用情况总体向好。
审计过程中发现的突出问题与我们在工作中掌握发情况基本契合，表现出中央加大脱贫攻坚力度以后，各地各部门在贯彻落实中理解不够深入、反应不够及时、措施不够有效。
在脱贫攻坚政策措施落实方面，第一个突出问题是精准扶贫的基础工作还不够扎实，依然存在贫困识别和退出标准把握不准、个别村干部优亲厚友等问题。在农村工作比较薄弱的贫困地区对数千万贫困人口进行建档立卡，情况复杂，工作量大，难度可想而知。贫困退出又是一项开创性工作，各地在标准的把握和程序的执行上还处在探索阶段。做好这项基础性工作，还需要上下一起努力。中央层面细化实化标准和程序，加强指导对各地的指导。地方要克服急功近利的错误政绩观，克服懒政惰政的不良作风，把工作做扎实。第二个突出问题是部门政策衔接或共享不够，造成教育扶贫、健康扶贫、小额信贷、易地扶贫搬迁、以工代赈等政策落实不到位。解决这方面的问题，首先需要统一思想，打破行业部门的壁垒，深刻理解习近平总书记关于打赢脱贫攻坚战需要超常规措施的主要思想，落实贫困县统筹整合涉农资金支持脱贫攻坚的政策，围绕完成脱贫攻坚任务安排部门资源。
在财政扶贫资金管理方面，第一个突出问题是贫困县涉农资金统筹整合试点推进缓慢，被审计的158个县中，119个（占四分之三）或没有及时出台实施办法，或基本按原渠道进行管理，或纳入整合的资金不完整、拨付不及时。这反映出基层执行能力不强，缺少脱贫攻坚长远规划，扶贫资金规模加大后，还是按照原有的思路和方式管理项目，无法有效发挥资金作用。这需要我们进一步下放管理权限，简化办理程序，让基层和群众自己决定做什么，怎么做。第二个突出问题依然是在扶贫资金阳光化管理方面，存在骗取套取、违规使用、借机牟利等现象。尽管较原来有改善，但是我们不能放松警惕。扶贫部门要加强与纪检、监察、审计等部门的合作，加强公示公告提高透明度，欢迎社会和舆论监督，把加快资金使用进度作为工作重点，把县乡村作为扶贫资金监管重点，切实发挥财政扶贫资金使用效果。
扶贫措施和资金使用精准才能确保精准脱贫
中国人民大学中国扶贫研究院院长汪三贵
2016年，我国的农村贫困人口减少了1240万人，比上年下降了22.2%。这一减贫速度高于2015年的20.6%和2014年的14.9%的贫困人口下降速度，说明2016年的脱贫攻坚和精准扶贫工作卓有成效。减贫进程的加快离不开中央扶贫政策体系的不断完善和地方政府扶贫工作的不断改进，特别是贫困地区不断创新扶贫机制和资金使用方式。国家审计署对158个贫困县2016年扶贫政策落实和扶贫资金使用管理情况的审计结果表明，贫困地区的扶贫工作在多个方面取得了新的进展。
一是扶贫对象的识别和管理进一步精准。2016年在以往精准识别工作的基础上，各地开展建档立卡“回头看”，动员大量的人员进村入户，核实情况。全国共剔除识别不准的人口900多万，补录新识别的贫困人口800多万人，从而使扶贫对象的精确度大幅度提高，为精准帮扶打下了良好的基础。二是完善政策体系和加大资金投入力度。2016年国务院印发了“十三五”脱贫攻坚规划，中办、国办出台11个《决定》配套文件，中央和国家机关各部门出台了100多个政策文件和实施方案，地方政府也出台了相应的政策文件和实施方案。在财政投入上，2016年中央和省级财政专项扶贫资金突破1000亿元，其中中央为667亿元，增长43.4%；省级为493.4亿元，增长56.1%。为了满足精准扶贫的需要，使责任和权利统一，财政涉农资金实行县级整合并将项目和资金的审批权下放到县级政府。三是不断创新扶贫模式和资金使用方式。各地以激发贫困农户内生动力，增强贫困地区和贫困农户“造血”能力为目标，重点探索如何通过整合各种资源将贫困户纳入现代产业链中，解决贫困农户经常面临的技术、资金、管理、市场等方面的困难。主要模式是通过企业、合作社、专业大户等新型经营主体带动贫困人口，帮助他们解决市场和技术问题，提供产前、产中、产后全方位服务，贫困人口只需要参与生产环节中相对比较简单的生产活动或就业，这样就大大降低了贫困户发展产业的风险。新型经营主体通过整合利用贫困户的土地和劳动力资源、政府的优惠政策和扶贫资金、金融部门的信贷扶贫资金和保险政策来扩大生产规模和降低经营风险，并形成有效的利益联结机制，确保贫困户的利益。各地也探索了各种类型的资产收益扶贫，增加贫困人口的资产性收入。四是在审批权下放的同时，通过各种方式加强资金的监管和问责机制，使违纪违规的问题大幅度减少。这次审计的问题资金比例降至7.93%，比2015年的25.8%下降了17.9个百分点。
脱贫攻坚和精准扶贫是一项涉及面广的系统工程，尽管工作在不断改进，但此次审计也发现了一些亟待解决的问题。一是精准识别工作不够扎实，有105个县的11.34万名建档立卡贫困人口基本信息不准确或未及时更新，也仍然存在将不合标准的非贫困户建档立卡和村干部优亲厚友的问题。二是教育、健康、金融、易地扶贫移民搬迁和社会保障等方面的扶贫政策措施落实不到位。突出表现在部门间信息不能共享，部分贫困家庭的学生未能按规定享受国家助学金和寄宿生补贴，一些贫困人口看病不能及时结算或未按规定享受财政补贴；部分贫困户未能享受贷款利率优惠和贴息补助；一些地区的易地扶贫移民搬迁论证不充分和超标准建设增加贫困人口负担。三是贫困县涉农资金整合不充分。75%的抽查县涉农资金统筹整合试点进度慢，甚至没有出台相应的整合方案，一些地方整合资金不完整、拨付不及时、项目审批权也没有下发到县。84个县形成了19.54亿的闲置资金。四是仍然存在违法违规问题，涉及问题资金3.81亿元。五是部分项目由于脱离实际没有取得预期效果，甚至出现扶贫资金垒大户而没有落实带动贫困户的利益机制安排。
要完成到2020年确保我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困的脱贫攻坚目标，任务非常艰巨。这次审计结果为进一步改善今后几年的脱贫攻坚和精准扶贫工作提供了重要依据和参考。地方政府应该将工作的重点放在精准识别、精准扶持和资金管理方面。在精准识别上，要进一步完善民主评议机制，增加公开性和透明度。同时增加乡镇政府对村两委的监督，实行有控制的民主评议，防止村干部优亲厚友和家族势力对识别过程的干扰，确保识别的精确性和建档立卡的公正可靠。在精准帮扶方面，由于涉及的政策面广，地方政府首先需要充分理解各项扶贫政策并综合利用；其次是各业务部门需要相互配合、信息充分共享而不能各自为战；再次是充分了解贫困家庭和人口的实际需求和能力，有针对性地制定帮助措施，真正做到因户因人施策，提高帮扶效果。在资金整合和管理方面，一是要敢于担当，加大资金整合力度，并充分利用各类扶贫资金。二是在充分行使资金和项目县级审批权的同时，全面推行项目和资金的公示制，保证群众的知情权和监督权；三是建立常态化的监督机制，利用纪检、审计和驻村干部的专业能力和信息优势加强监管；四是建立以结果为导向的考核评估机制，确保扶贫资金的投入能取得显著的减贫成效。