人民网-强国论坛 原创稿
人民网北京7月18日电(曲源)近期，山东“合村并居”引发一些学者的质疑，让农村土地话题引发舆论关注。中国经济体制改革研究会会长彭森在接受人民网强国论坛专访时表示，土地要素改革是我国改革的深层次问题，涉及土地的改革矛盾较多，需要从实际出发，切实推进土地要素的市场化。
强国论坛：当前我国土地制度改革情况如何？
彭森：中央深改委第14次会议强调要坚持问题导向和目标导向相统一，中央10号文件就进一步完善社会主义市场经济体制的改革意见体现了目标导向的原则，而要素市场化配置的改革意见体现了问题导向的原则，用市场化改革的思路和方式破解当前发展中遇到的矛盾和问题。中央9号文件讲了五大要素，第一条讲的是土地要素的市场化配置。我觉得这也是9号文件的亮点所在，即要素市场化配置特别是土地要素市场化配置是市场化改革再出发的重点任务。土地制度改革将为我国的市场化改革和高质量发展提供新的突破口和动力源。
改革开放以来，社会主义市场经济大厦建立起来了，各方面取得很大进展。但是，就土地要素来讲，其市场化配置进展非常缓慢，相对滞后。政府对土地要素集中计划管理、行政配置的比例相当高，而且行政干预的问题也相当突出。我国现在在土地的开发和供给方面实行的还是高度集中的垂直统一的计划管理方式；从土地的征收、出让，特别是土地一级市场的运行情况看，主要还是行政配置方式；从土地价格形成和土地收益的情况看，价格信号扭曲，土地利用效益相对低下。可以说，现行土地制度已成为制约发展、稳定的难点、热点和重点问题。要解决这个问题可能涉及到一些重大的关系，包括政府与市场、中央与地方、城市与乡村、沿海与内地的关系等等。
强国论坛：如何解决当前我国土地制度问题，推动市场化配置？
彭森：无论是从问题导向要求还是目标导向要求，都要求我们加快土地制度改革。关于土地制度改革近七八年陆续出台了一些改革，其中包括2015年出台的“三块地”试点改革，2018年、2019年全国人大对于土地承包法、土地管理法进行了重要修订，今年4号文件提出了非基本农田的用地审批授权委托给省级政府等措施。但是我觉得这些措施还远远不够。“三块地”改革的33个县的试点进展缓慢，后来延长一年，但是宅基地改革基本没有破题。9号文件的要求也考虑到目标导向的要求，按照十九届四中全会到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，土地制度改革下一步可以划为三个阶段，每个阶段集中完成一些任务。比如说在第一个阶段，在“十四五”时期应该以初步建立健全城乡统一的建设用地市场作为主要任务，落实好9号文件提出的农村土地制度改革任务。
一是全面推进农村土地征收制度改革，实行农村集体经营性土地和国有土地同等入市、同价同权，探索建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度。这个重要问题在“十四五”时期必须把步子迈得大一些。
二是进一步深化产业用地市场化的配置改革，充分利用市场经济盘活存量用地和低效率用地，扩大国有土地有偿使用的范围，推进国企存量用地的盘活利用，同时完善盘活存量建设用地的税费制度。
三是落实9号文件讲的闲置用地和存量土地的合理利用。关键一条是深化农村宅基地试点的改革。中央深改委第14次会议也通过了深化农村宅基地制度改革的试点方案，里面讲了很多，但最重要的是把33个县试点没有解决的问题在这期间要重点解决。最核心的问题，就是宅基地跨集体流转。
四是进一步改革土地计划管理方式，赋予省级政府更大的用地自主权。国发4号文件已经提出了非永久性基本农田转为建设用地的审批权普遍授权委托省级政府，并在8个省进一步扩大一些试点。这方面的任务主要是建立新的公平、公开、透明、规范的土地供应指标体系，对这个体系做出根本性改革。增强土地管理的合理性，要使城乡建设用地指标更多地由省级政府负责。探索全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，增强优势地区的用地保障。这个任务包括9号文件讲到的一些土地要素的市场化配置问题，是“十四五”时期的重点任务。
强国论坛：我们土地制度改革需要坚持哪些原则？
彭森：按照十九届四中全会提出的现阶段和2035年的目标，“十四五”之后还有两个五年计划，还要分两个阶段进一步深化改革。坚持的原则是中央向地方分权，政府向市场放权，用法律制度代替目前的政策文件，充分发挥市场在土地要素配置中的决定性作用。在“十四五”后，“十五五”时期是第二个阶段。这是一个整体转轨过渡时期。这个过渡时期主要是逐步减少政府对土地资源的指令性的管理和配置，并最终取消土地利用的计划指标，基本建立起较完善的城乡统一的建设用地市场。“十六五”是第三阶段，即巩固完善土地市场阶段。按照四中全会要求，对标2035年基本实现治理体系和治理能力现代化的目标。
强国论坛：土地制度改革需要实现哪些目标？
彭森：第一个目标，在逐步减少政府对土地指令性计划管理的基础上，最后在这个阶段真正废除纵向由中央向地方下达用地计划的制度，取消高度集中的用地指标管理制度。
第二个目标，是全面建立城乡统一的建设用地市场，实现土地要素在城乡自由流动和市场化配置。
第三个目标，是政府从土地征收、出让领域退出，还权给市场，真正实现政府的土地管理与经营职能分开，政府主要是通过定规则、调税收和一些法律手段对土地市场进行监管。
第四个目标，是土地的价格要通过竞争实现由市场定价。当然，起点是第一个阶段集体建设用地同等入市、同价同权。现在看路子还很长，需要一段时间落实了以后，在第三个阶段实现土地价格完全由市场定价。
第五个目标，地方政府能够彻底摆脱对土地财政的依赖。