郑伟｜社会保障与现代化国家建设

社会保障在社会主义现代化国家建设中居于重要地位，是中国共产党践行初心使命的重要载体。社会保障自古就是理想社会的内在要素，而且在增进民生福祉、维护社会和谐和促进经济发展等方面具有独特作用，是推进现代化国家建设的重要支撑。

北京大学经济学院教授郑伟认为，新时期社会保障体系建设需要处理好五个关系：在覆盖全民上，处理好不同社保项目覆盖面大小的关系；在统筹城乡上，处理好不同社保项目保障程度高低的关系；在公平统一上，处理好不同地区缴费负担轻重的关系；在可持续上，处理好降低社保费率与基金可持续的关系；在多层次上，处理好基本保障与补充保障的关系。

中国共产党的初心和使命是为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴，其实现路径是建设社会主义现代化国家。社会保障作为“保障和改善民生、维护社会公平、增进人民福祉的基本制度保障”和“治国安邦的大问题”，在现代化国家建设中居于重要地位，是中国共产党践行初心和使命的重要载体。

现代化国家建设的内涵。党的十九届五中全会提出，全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，我们要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军，这标志着我国进入了一个新发展阶段。新发展阶段是我国社会主义发展进程中的一个重要阶段。新发展阶段的核心使命是全面建设社会主义现代化国家，目标是到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。

我们要建设的现代化国家，其基本内涵包括富强、民主、文明、和谐、美丽，与统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”总体布局相互呼应。而且，我们要实现的现代化是中国式的现代化，它具有若干不同于其他国家现代化的特征，是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。

现代化国家建设的历史沿革。现代化国家建设是中国人民数百年来的长久梦想。我们可以从中国近代史、新中国成立之后、改革开放以来等几个阶段来看我国现代化国家建设的历史沿革。

从中国近代史的视角看，自鸦片战争以后，从洋务运动到辛亥革命，中国人民和无数仁人志士一直在寻找中国现代化的发展之路，进行了艰辛的探索。但是在半殖民地半封建社会的大背景下，在帝国主义侵略掠夺的大背景下，中国的现代化之路没有也不可能取得成功。

中华人民共和国成立不久，我国就开始探索现代化国家建设的目标和路径。1954年，在第一届全国人民代表大会第一次会议上，我国首次提出包括现代化的工业、农业、交通运输业和国防在内的四个现代化目标。1964年，在第三届全国人民代表大会第一次会议上，我国提出“在不太长的历史时期内，把我国建设成为一个具有现代农业、现代工业、现代国防和现代科学技术的社会主义强国”，并提出国民经济发展可以“两步走”：第一步，建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；第二步，全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国经济走在世界的前列。1975年，在第四届全国人民代表大会第一次会议上，我国重申了分两步走、全面实现四个现代化的战略安排。

改革开放之后，我们党在每次全国代表大会上，都从不同角度和不同侧重点，聚焦和强调社会主义现代化建设问题，不断与时俱进，发展完善。党的十二大强调全面开创社会主义现代化建设新局面；党的十三大把建设社会主义现代化国家纳入党在社会主义初级阶段基本路线；党的十四大明确提出，要加快改革开放和现代化建设，并确立了社会主义市场经济体制的改革目标；党的十五大强调，改革开放这场新的伟大革命，为社会主义现代化建设创造了良好的体制条件；党的十六大强调，进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段；党的十七大强调，继续全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化，完成时代赋予的崇高使命；党的十八大强调，建设中国特色社会主义，总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，并提出“两个一百年”奋斗目标；党的十九大提出，在从十九大到二十大这“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，我们既要全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，又要乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。可见，改革开放以来党的历次全国代表大会，都强调社会主义现代化建设，一以贯之地推进建设社会主义现代化国家的历史进程。

社会保障与现代化国家之间存在密切的关系。社会保障自古就是理想社会的内在要素，而且是我国现阶段推进现代化国家建设的重要支撑。

社会保障自古就是理想社会的内在要素。自古以来，社会保障就是中华民族向往的“人类理想社会”的重要内容和内在要素。中华民族拥有灿烂文明和辉煌文化，中国古代很早就产生了社会保障的思想。《礼记·礼运》有曰——“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养……”。这段话描绘了人类理想社会的美好图景，可以视作中国古代社会保障思想的最早起源。

有研究指出，中国社会保障思想与实践具有鲜明的本土性特征。一方面，从春秋战国时期诸子百家起，大同思想、民本思想、仁政思想、宗法思想、重农思想、均齐思想、互助思想等一脉相承，对中国社会保障的实践影响深远。另一方面，中国自古以来就有保障民生、免除祸乱的社会保障制度，有丰富的社会保障实践，包括荒政、济贫、居养、优抚，以及家族与邻里照顾、民间慈善等。

可见，虽然现代社会保障制度看起来是“舶来品”，但实际上从历史发展看，中国社会保障拥有源远流长的思想和实践基础。

社会保障是推进现代化国家建设的重要支撑。我们要建设的现代化国家是一个富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化国家，社会保障在增进民生福祉、维护社会和谐和促进经济发展等方面都具有独特而重要的作用，是推进现代化国家建设的重要支撑。

1.社会保障是增进民生福祉的核心力量。“治国有常，而利民为本。”增进民生福祉是推进现代化国家建设的根本目的之一，社会保障是增进民生福祉的核心力量。这一点从党的十九届五中全会提出的现代化国家建设的若干阶段性目标可以得到印证，因为这些发展目标都蕴含着重要的社会保障的内容。

从五年规划看，“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年，在现代化国家建设中具有开局起步的重要意义。综合考虑国内外发展趋势和我国发展条件，党中央提出了“十四五”时期经济社会发展的主要目标，包括“民生福祉达到新水平”。“十四五”时期，在民生福祉方面，我们将实现更加充分更高质量就业，居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善，基本公共服务均等化水平明显提高，全民受教育程度不断提升，多层次社会保障体系更加健全，卫生健康体系更加完善，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进。在实现“民生福祉达到新水平”的发展目标的过程中，社会保障是题中之义，不可或缺。

从远景目标看，2035年，我国将基本实现现代化，这一“基本现代化”的图景包括“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。进入新时代，我们走上了创造美好生活、逐步实现全体人民共同富裕的新征程。2035年远景目标预示，到那时人民生活将更加美好、更加幸福，有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。而且，我们将在不断发展的基础上把促进社会公平正义的事情做好，把不断做大的“蛋糕”分好，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，促进人的全面发展，朝着实现全体人民共同富裕迈出坚实步伐。在实现2035年远景目标的过程中，社会保障是一股核心力量，担当重要的历史使命。

2.社会保障是维护社会和谐的基础力量。维护社会和谐是推进现代化国家建设的根本目的之一，社会保障是维护社会和谐的基础力量。社会保障是民生安全网，与人民幸福安康息息相关，关系国家长治久安，在维护社会和谐、推进现代化国家建设方面，具有重要意义。

中华人民共和国成立70多年来，我国社会保障体系建设取得举世瞩目的成就，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，民生福祉日益增进，民生保障日趋完善，走出了一条有中国特色的社会保障道路。党的十八大以来，党中央高度重视社会保障工作，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，作出一系列重大决策部署，推动社会保障事业取得历史性成就，为维护社会和谐奠定了重要基础。

“民为邦本，本固邦宁。”中华人民共和国成立70多年来的实践表明，社会保障在经济社会发展变迁中发挥了“社会稳定器”的重要作用。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，社会保障也必将成为维护社会和谐的基础力量。

3.社会保障是促进经济发展的持久力量。促进经济发展是推进现代化国家建设的根本目的之一，社会保障是促进经济发展的持久力量。

社会保障与经济发展之间存在十分密切的关系，具体表现在两个方面：一方面，经济发展是社会保障的基础，好的经济发展能够支撑好的社会保障，如果没有经济发展，社会保障就成了无源之水、无本之木；另一方面，社会保障也是一种“经济调节器”，健全社会保障可以更好地促进经济发展，尤其是在经济衰退的形势下，社会保障不仅可以消除民众恐惧、安定人心，而且可以改善社会消费预期，扩大内需，催生新的经济增长点，为经济发展、转型升级提供持久强大的内生动力，具有一定的逆周期调节功能。在新冠肺炎疫情的冲击下，政府提出“以保促稳”，实现良性循环，反映的也是这个“经济调节器”的理念。

进入新发展阶段，我国提出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在新发展格局中，国内大循环是主体。构建新发展格局，要坚持扩大内需这个战略基点，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，形成国民经济良性循环。作为与税收和转移支付并列的再分配重要工具之一，社会保障可以有效疏通相关环节堵点，助力畅通国内大循环。

因此，我们既要通过发展经济为健全社会保障奠定坚实物质基础，又要通过健全社会保障为经济发展创造更多有效需求，提供持久内生动力，实现二者良性循环。

中国共产党自成立之日起就始终关注劳苦大众，关注民生改善和社会保障。在中国共产党百年奋斗历程中，社会保障的探索与实践一直是一项重要内容，也构成了现代化国家建设的有机组成部分。

20世纪20年代至40年代。有研究发现，中国共产党在成立之初，就明确提出了有关社会保障的政策主张。1922年，《中国共产党第二次全国代表大会宣言》提出了设立工厂保险等改善工人待遇的主张。同年8月，党领导的劳动组合书记部颁布《劳动法案大纲》，阐述了劳动保险制度的建立程序和筹资原则。1925年5月，党领导召开的第二次全国劳动大会通过《经济斗争的决议案》，提出“应实行社会保险制度”。

20世纪30年代，革命政权在局部区域建立，中国共产党立即将原先的社会保障政策主张转变为实践措施。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，组建了劳动人民委员部，内设社会保险局。同年12月，《中华苏维埃共和国劳动法》颁布（1933年修正并重新公布），其中专门规定了社会保险的内容，形成了革命政权控制区域社会保障的框架雏形。

解放战争后期，东北解放区率先实行劳动保险制度，成为党领导社会保障体系建设的第一次大规模实践。1948年12月，根据党中央指示，东北行政委员会颁布实施《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》，为中华人民共和国成立后建立全国性社会保险制度积累了宝贵的经验。

中华人民共和国成立初期三十年。中华人民共和国成立之初，民生凋敝、百业待兴。在恢复经济、稳定社会的同时，党中央提出实行劳动保险制度，保障劳动群众基本权利、增进社会福利的主张，逐步建立了与计划经济体制相适应、以城镇职工单位保障为主要特征的社会保障制度。

1951年2月26日，中央人民政府政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，规定了工伤待遇、疾病和非因工伤残待遇、死亡待遇、养老待遇、生育待遇等五类待遇。该《条例》是新中国第一部社会保障领域的法规，奠定了社会保障制度的框架基础，具有重要的历史意义。

20世纪50年代，与企业实行劳动保险制度相对应，国家机关和事业单位逐步建立了退休养老制度、公费医疗制度等公职人员保障制度，成为社会保障体系的重要组成。20世纪50年代中后期，我国建立了农村五保供养制度，部分农村地区自发举办了合作医疗，形成了农村社会保障的雏形。

20世纪60年代前半期，我国社会保障体系在扩大制度覆盖范围、细化工龄计算政策等方面进行了补充和完善。从20世纪60年代后半期开始，十年“文化大革命”对社会保障体系造成了巨大的冲击。与此同时，农村合作医疗逆势兴起，取得了显著的进展。

改革开放以来。在改革开放进程中，为适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨要求，我国稳步推进各项社会保障制度改革，社会保障在党和国家事业发展全局中的地位不断强化，逐步发展成为一项重要的社会经济制度。

从20世纪70年代末至20世纪末，我国逐步建立了企业职工养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险制度，搭建了社会保险制度的基本框架。在这一时期，具有标志性的政策文件包括《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》（1978年）、《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年）、《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（1991年）、《企业职工生育保险试行办法》（1994年）、《企业职工工伤保险试行办法》（1996年）、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997年）、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（1998年）、《失业保险条例》（1999年）等。

进入21世纪之后，我国社会保障制度建设的突出主题是“城乡统筹”，社会保障覆盖范围逐步从城镇职工扩大至农村居民和城镇居民。在养老保险领域，企业职工养老保险制度在试点基础上得到完善，建立了新型农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度。在医疗保险领域，建立了新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度、城乡医疗救助制度，并完善了城镇职工基本医疗保险制度。2010年，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过《中华人民共和国社会保险法》，社会保险终于拥有了自身领域的第一部“基本法”。

党的十八大以来，党中央把社会保障体系建设摆在更加突出的位置，对我国社会保障体系建设作出顶层设计，推动我国社会保障体系建设进入快车道。在养老保险领域，统一城乡居民基本养老保险制度，实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度。在医疗保险领域，整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，组建国家医疗保障局。此外，推进全民参保计划，降低社会保险费率，划转部分国有资本充实社保基金。目前，我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度的社会保障体系基本建成，形成了世界上规模最大的社会保障体系，取得了令人瞩目的卓越成绩。

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对新时期社会保障体系建设提出了明确要求，总体要求是“健全多层次社会保障体系”，具体包括五个方面内容：一是覆盖全民，二是统筹城乡，三是公平统一，四是可持续，五是多层次。在这五个方面，社会保障均面临较大挑战，需要着力处理好五个重要关系。

（一）在覆盖全民方面，处理好不同社保项目覆盖面大小的关系。当前，不同社保项目之间覆盖面大小差异很大，基本医疗保险覆盖13.6亿人，基本养老保险覆盖约10亿人，基本实现或接近全覆盖，但工伤保险和失业保险还没有做到“广覆盖”“全覆盖”，仅处于“低覆盖”的状态。

据相关统计数据显示，2020年末，参加工伤保险和失业保险的人数分别为26763万人和21689万人，分别占城镇就业人员（46271万人）的57.8%和46.9%，这意味着一半左右城镇就业人员未被工伤保险和失业保险覆盖。如果看农民工的数据，则覆盖率更低。2020年末，参加工伤保险的农民工有8934万人，占农民工总量（28560万人）的比例为31.3%，这个比例在2014年是26.2%，五年仅提高5.1个百分点；农民工参加失业保险的比例数据，2014年是10.5%（后来国家统计局没有披露）。大量城镇就业人员和农民工没有参加工伤保险和失业保险，其中一个重要原因是就业形态出现新变化，新业态从业人员数量庞大且不断增长。

“十四五”和未来更长时期，对于新业态从业人员的职业伤害风险，是直接纳入现有的工伤保险予以解决，还是探索开展针对新业态从业人员的职业伤害保障试点，如何建立将更多农民工纳入失业保险的有效机制，等等，这些都是“覆盖全民”所面临的巨大挑战。

（二）在统筹城乡方面，处理好不同社保项目保障程度高低的关系。当前，社会保险中的基本养老保险与基本医疗保险，分设城镇职工保险与城乡居民保险两种制度。这两种制度的待遇存在差异，尤其是在基本养老保险方面，两种制度的待遇差距十分明显。2020年，城镇职工基本养老保险的人均养老金约为3350元／月，城乡居民基本养老保险的人均养老金约为174元／月，前者是后者的19.3倍。目前看，这两种制度尚无法“一统了之”，因为巨大的人均养老金待遇差是与巨大的人均筹资额差异相联系的，在养老金待遇差距的背后，筹资额也有接近20倍的差距。

在社会保障制度较为健全完善的国家或地区，较为常见的做法是一个基本社会保障制度覆盖全民，双轨制较为少见。未来如何处理好这两种制度之间的关系，是一个较为棘手的问题，需要妥善研究解决。

（三）在公平统一方面，处理好不同地区缴费负担轻重的关系。我国幅员辽阔，各地区情况差异显著，各地区社保基金尤其是养老保险基金发展不平衡问题突出。以基本养老保险为例，在降低社保费率之前，许多地区的单位缴费比例是20%，而广东、浙江等地的单位缴费比例是14%或12%甚至更低。不同地区之间缴费负担轻重不一的问题，需要通过中央调剂、全国统筹、财政补助等途径予以解决。

社保基金的集中统筹调剂使用是发挥社会保险制度保障功能的核心，提高社会保险统筹层次是社会保险制度的内在要求，基金统筹层次越高，越有利于分散风险、增强基金保障能力。党的十九大明确要求尽快实现养老保险全国统筹。作为养老保险全国统筹的第一步，2018年7月1日，国家建立实施了企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，2018年调剂比例为3%，2019年至2021年分别提高至3.5%、4%和4.5%，进一步均衡各省之间养老保险基金负担。

在实现真正意义的全国统筹之前，由于各地区之间社保基金发展不平衡，部分地区基金收支面临较大压力，国家需要继续加大中央财政对基本养老保险基金的补助。对特殊困难省份，在省级政府主体责任充分落实到位的基础上，中央可通过适当的方式给予扶助。此外，相关部门还将通过继续推进划转部分国有资本充实社保基金、积极稳妥开展养老保险基金投资运营、健全激励约束机制等措施，增强养老保险基金支撑能力。

（四）在可持续方面，处理好降低社保费率与基金可持续的关系。2019年4月，国务院办公厅印发《降低社会保险费率综合方案》（以下简称《方案》）。该《方案》明确，自2019年5月1日起，降低城镇职工基本养老保险单位缴费比例，目前单位缴费比例高于16%的省份可降至16%。同时，继续阶段性降低失业保险和工伤保险费率。该《方案》同时提出，调整社保缴费基数政策。各省应以本省城镇非私营单位就业人员平均工资和城镇私营单位就业人员平均工资加权计算的全口径城镇单位就业人员平均工资，核定社保个人缴费基数上下限，合理降低部分参保人员和企业的社保缴费基数。个体工商户和灵活就业人员参加企业职工基本养老保险，可在一定范围内自愿选择适当的缴费基数。

降低社保费率，对于降低企业社保缴费负担、应对经济发展出现的一系列新形势新情况，具有积极意义。同时，降低社保费率将对社保基金的可持续性带来一定挑战，我们需要前瞻研究、科学预判、综合施策，确保社保基金的长期可持续发展。

（五）在多层次方面，处理好基本保障与补充保障的关系。如何处理好多层次社保体系不同层次之间的关系，是我国未来社会保障改革尤其是养老保障改革的一项重要课题。中国未来养老保障面临的主要挑战，一是第一层次基本养老保险“独力难支”，目前大多数中国人的养老保障主要靠政府，这在未来可能难以维持一个合意的养老金替代率水平，将对养老保障带来严重冲击；二是基本养老保险、职业年金、个人养老保险三个层次养老金都存在一些较为突出的问题，大大增加了未来养老保障的不确定性。

第一层次基本养老保险的主要问题是基金缺口和替代率下降。以城镇职工基本养老保险为例，在人口老龄化急剧深化的背景下，按照目前的制度框架，在中等情形假设下，即使基金缺口问题能够解决，第一层次的养老金替代率也将从目前的大约40%～45%下降至本世纪后半期的25%～30%左右。第二层次职业养老金的主要问题是覆盖面十分有限。经过十多年的发展，企业年金覆盖面仅占参加城镇企业职工基本养老保险人群的7%左右，而且近几年企业年金发展呈现明显放缓的态势，无法有效发挥补充保险的应有作用。第三层次个人养老金的主要问题是政策的不确定性。当前，个人养老金占比极其微弱，个人税收递延养老保险尚处于试点探索阶段，试点结束之后的政策尚不明朗，究竟能够发挥多大作用仍有待观察。

根据国际经验，一个合意的养老金替代率至少应当达到70%，如果第一层次养老金仅能提供25%～30%的替代率，那么第二层次和第三层次养老金必须能够提供至少40%～45%的替代率。在这样的背景下，采取“政府+市场”的思路，在完善第一层次基本养老保险的同时，大力发展第二层次和第三层次养老金，构建多层次养老保险体系是中国养老保障改革的必由之路。

文章来源：《学术前沿》杂志2021年10月下（微信有删节）

作者：北京大学经济学院教授 郑伟

原文责编：张晓

新媒体责编：刘春霞

视觉：刘洁

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