郑利群 徐蕾：基层检察机关保障优化营商环境的调查与思考

郑利群 上海市长宁区人民检察院党组成员、副检察长；

徐 蕾上海市长宁区人民检察院第五检察部检察官助理。

内容摘要

服务保障优化营商环境，基层检察机关既要在司法办案中为优化营商环境提供更优更实的检察产品，又要围绕服务保障营商环境主题向两头延伸，发挥辐射效应。上海市C区人民检察院与该区工商联共建面向民营企业和企业家的法律服务平台，通过制定工作规程、建立工作机制，不断做优做强做好四大检察加强服务保障优化营商环境的探索。

营商环境是一个国家和地区的重要软实力和核心竞争力，而法治是最好的营商环境。上海要进一步发挥龙头带动作用，使长三角地区实现更高质量的一体化发展，更好引领长江经济带发展，更好服务国家发展大局。检察机关要全面落实“上海要瞄准最高标准、最高水平，打造国际一流营商环境”要求，努力为上海推动落实三项新的重大任务提供检察保障。

一、基层检察机关服务保障优化营商环境工作概况

（一）近年来本市及C区检察机关出台的相关文件

上海市检察机关高度重视服务保障优化营商环境工作。2016年出台《上海检察机关服务保障科技创新中心建设的意见》，并与上海市工商联共同制定《关于加强协作保障和促进本市非公有制经济健康发展的意见》。2018年出台《上海市检察机关服务保障优化营商环境的意见》，同年3月制定了《上海市检察机关2019年度进一步服务保障优化营商环境“检察专项行动”方案》。C区检察院积极发挥检察职能作用，于2018年10月制定了《关于充分发挥检察职能服务保障“互联网+生活服务业”发展的实施意见》。2019年4月制定并出台了《2019年度进一步服务保障优化营商环境“检察专项行动”实施细则》以及《关于建立健全沟通联系机制进一步服务保障民营经济发展的工作意见》等细则，充分发挥制度机制的推动作用。

（二）共建法律服务平台的探索及成效评鉴

2018年以来，上海市C区检察院办理金融知识产权、商事和职务犯罪公诉案件的第三检察部，承担民事检察、行政检察、公益诉讼检察职能的第五检察部加强与区工商联的合作，在成立企业家法律服务工作站的基础上，不断调整、扩展服务平台的内容和形式。一是在区工商联组织的民营企业家活动中，分别举行以“企业人员职务犯罪案例分析”“企业涉税案例分析”“企业如何防范侵犯财产犯罪”等为主题的法治讲座。二是深入企业宣传检察公益诉讼，了解在食品药品领域、生态环境领域、消费者权益保护领域发生侵害公共利益的情况，收集线索开展法律监督。三是深入民营企业问需问计，帮助解决实际问题。如在办理该区一批“闪退”诈骗案中，因电商平台经营模式复杂，区院认真贯彻区委政法委关于为民营经济发展提供司法保障的要求，通过实地调查深入研究，提出了涉及网络电子商务平台刑事案件中适用法律和取证指引的几点意见，同时全力追赃挽损，并通过人民网、澎湃新闻等媒体开展法治宣传。目前，“闪退”诈骗案件的犯罪分子均已依法受到法律制裁，该类案件的发生明显减少。

法律服务平台在发挥检察职能服务保障营商环境中的实践定位：一是服务平台。检察机关通过区工商联平台开展法治讲座、发布案例，既保障了检察服务的精准与针对性，又能打消民营企业的顾虑，实现检察产品的平等供给。二是研判平台。对于侵害民营企业权益、破坏营商环境的不法行为，尤其是近年来在经济金融领域和互联网领域多发的不法行为，通过数据汇集、研判，促进行政执法与刑事司法衔接，达到预警、防控的预期效果。

二、民营企业司法需求及基层检察供给实证分析

（一）涉民营企业案件情况分析

近年来，民营企业受到侵害的案件中，大部分是诈骗、合同诈骗等侵财类犯罪。其中，电子商务平台公司受到诈骗犯罪侵害案件多发，犯罪手段不断翻新。其他还有职务侵占、破坏生产经营、销售假冒注册商标的商品等案件。民营企业及员工犯罪案件中，大部分是非法吸收公众存款、集资诈骗等类金融领域犯罪，其他还有合同诈骗等犯罪。以涉互联网企业为例，2016年至2018年6月，C区检察院共受理涉互联网企业刑事案件71件139人。其中，数量居前位的罪名依次为：盗窃罪27件56人，约占38%；诈骗罪及合同诈骗罪19件34人，约占26.8%；侵犯公民个人信息案件12件17人，约占16.9%；侵犯知识产权类案件4件7人，约占5.6%；破坏计算机信息系统案件3件3人，约占4.2%；提供侵入、非法控制计算机信息系统工具案2件8人，约占2.8%；掩饰、隐瞒犯罪所得罪2件2人，约占2.8%。

（二）调研中民营企业反映的发展中遇到的问题

一是法律关系复杂，企业难以分辨问题性质，不知道什么问题该由什么部门受理；

二是发生法律纠纷后寻找当事人困难、提供证据困难，小微企业不太容易引起重视；

三是初创型民营企业生存压力很大，抗各种风险能力较弱；有学者也指出，当前营商环境的法治保障，还存在没有在保护知识产权方面提出重点立法保护；司法监督方面的法律机制不完善，不能充分发挥监督作用等问题；

四是对于人工智能、高新技术等新兴产业涉及的法律边界，如自动驾驶中发生伤害事故的责任落实，AI安全识别技术与个人隐私边界等。

（三）调研中民营企业反映的司法需求

民营企业司法需求主要集中在以下五个方面：一是构建平等的法律地位。在法律层面给予民营企业和国有企业平等的法律地位。二是建立容错机制。在司法裁量权的范围内，在刑事责任承担、强制措施使用以及刑罚适用等领域给予民营企业家一定的制度保障，对民营企业家在推动企业经营发展、革新过程中产生的不规范行为建立一定的容错机制。三是制定保障细则。切实保障民营企业家的财产权、人身权、知识产权，让广大民营企业家安心经营、放心投资、专心创业。四是中小民营企业和高新技术企业对法律指导、法治宣传的需求更迫切，检察机关在为民营企业提供服务时应当找到连接点，而保护民营企业的利益是确定连接点的关键，否则无法将举措落到实处。五是建立小微企业解决法律纠纷的预检制度。先判断问题性质，再有针对性的开展工作。小问题通过便捷途径解决，复杂的纠纷由专业机构按照法律程序处理。

（四）检察人员涉企案件办理及检察工作情况分析

在实证调研中，笔者通过发放调查问卷的形式，向S市C区办案部门的检察人员了解涉企案件办理及检察工作情况：

1.在“你办理或参与的优化营商法治环境的案事件”这一问题中，有超过一半的检察人员办理或参与过较多的优化营商环境的案件。这一方面表明当前市场环境较好，企业数量较多，另一方面也表明营商法治环境正通过司法途径得到优化。

2.在“办理企业被侵害案件常遇到的问题”中，检察人员认为企业管理混乱、企业风控意识淡薄是造成企业被侵害的主要原因。对此，检察官应当在服务保障民营经济发展的过程中，注意帮助企业规范管理，提高企业的风险防控意识。

3.在“民营企业及人员侵害他人权益案件发生的主要原因（多选）”这一问题中，检察人员认为钻法律法规漏洞是民营企业侵害他人权益的重要原因（占71%），不了解法律占49%，认为公司管理制度存在漏洞的占2%。

4.在“办案中平等保护各类主体”是否遇到问题中，有29%的检察人员表示，由于民营企业情况复杂，应当结合具体情况，开展针对性工作，实现平等保护各类主体的合法权益。

5.在“你了解的企业和企业家对司法保障的需求”这一问题中，有超过一半的检察人员表示，对于企业和企业家对司法保障的需求了解较少，表明检察人员在办好案件的同时，还要重视倾听和收集民营企业的司法保障诉求。

6.在“你了解的企业和企业家对法治宣传的需求”这一问题中，大多数检察人员了解到：企业和企业家希望能得到讲案例（76%）、讲法律规定（51%）等形式的法治宣传，表明以案释法与讲解法律规定形式的宣传，能对企业、企业家起到较好的法治宣传作用。

7.在“你开展的以案释法工作数量”这个问题中，84%的检察人员较少开展以案释法工作。今后办案中，应当多收集编撰典型案例，为民营企业开展以案释法。

8.在“你认为结合办案优化营商法治环境的效果如何”这一问题中，有53%的检察人员认为结合办案优化营商法治环境的效果很好，而42%的检察人员认为结合办案优化营商法治环境的效果不明显。检察人员要注重效果评价，不断总结经验教训，提高工作能力和工作的针对性有效性。

9.在“你认为结合办案优化营商法治环境，主要表现在（多选）”这一问题中，绝大多数的检察人员认为其主要表现在追赃挽损和犯罪预防两方面，追赃挽损有利于从根本上保障企业的经营不受打击，犯罪预防则有利于提高民营企业风险防控意识。

10.在“你对检察机关优化营商法治环境有关文件规定”这一问题中，有部分检察人员表示不熟悉，主要是新进入检察机关的人员，这也提醒检察官在带教新进人员时，加强对优化营商法治环境有关规定的学习和贯彻。

11.对于“如何提升检察机关与工商联共建的法律服务站能级，进一步发挥检察职能优化营商法治环境”这一问题，主要存在以下几方面的建议：一是及时发布并宣传本区域的典型案例。二是就知识产权等专门领域派专人沟通解答。三是涉民企案件公安机关立案前,提升公检信息渠道畅通度，与检察机关提前介入等监督职能相呼应。四是检察机关可适时地撰写一些与企业刑事风险防控的文章或相应法条解读，通过公众号等形式让工商联予以推送，并让其发送至辖区内各企业学习。

三、基层检察机关服务保障优化营商环境的进路

（一）共建企业家法律服务工作站探索及实践启示

2017年，C区检察院与C区工商联共同制定了《C区企业家法律服务工作站规程》。企业家法律服务工作站由区检察院职务犯罪预防科与区工商联办公室共同管理，主要工作内容是以职务犯罪预防为主线，开展法治宣传教育，不断提升企业家守法诚信经营意识，推动职务犯罪预防工作向民营企业深入。立足检察职能，开展检企联动，帮助民营企业建章立制、排摸和堵塞漏洞，从而进一步完善企业内部的监督制约和管理制度，提高企业依法经营和管理的水平。

2018年以来，随着检察机关法律监督职能的变化发展，C区检察院办理金融知识产权、商事和职务犯罪公诉案件的第三检察部，承担民事检察、行政检察、公益诉讼三大检察职能的第五检察部加强与区工商联的合作，不断调整、扩展工作站的服务内容和服务形式，一是在区工商联组织的民营企业家活动中，分别举行以“企业人员职务犯罪案例分析”“企业涉税案例分析”“企业如何防范侵犯财产犯罪”等为主题的法治讲座。二是深入企业宣传检察公益诉讼，了解在食品药品领域、生态环境领域、消费者权益保护领域发生侵害公共利益的情况，收集线索开展法律监督。三是深入民营企业问需问计，帮助解决实际问题。针对长宁区某大型电子商务平台公司在经营中，持续发生知识产权和其他权益被侵害案件，长宁检察院结合办案开展综合治理，引导企业加强内部管理和风险防范措施，并将法律监督向前延伸，在提前介入、案件调查方面加强与公安机关和受侵害企业的沟通联系，有力地保护了受害企业的合法权益。

检察机关立足法律监督职能，推动“四大检察”全面协调充分发展，一方面进一步强化刑事诉讼监督职能，探索完善刑事诉讼监督机制，建立覆盖刑事诉讼全流程、全方位、多层次的刑事诉讼监督格局。另一方面加强对涉企业民事、行政案件的审判监督，依法保障各类市场主体申请监督权，注重倾听当事人意见，畅通申请监督渠道，深化运用调查核实权，依法通过再审检察建议或抗诉程序进行纠正，保护相关权利人的合法权益。

1.加强民营经济平等保护，准确把握形势政策，通过慎捕慎诉促进实质上的平等。检察机关在办案中应注意加大对民营企业合法权益保护力度，切实加强保障企业家人身权、财产权以及知识产权，增强和激励企业家创新创业发展信心。

2.加强对新产业、新业态、新模式，以及科技创新融资、科技成果资本化产业化、科研成果转化中新情况新问题的研究，依法妥善处理有关案件。及时了解掌握相关的产业政策、监管模式、税费改革等重大法律政策调整。

3.积极延伸办案效果，提升法律服务主动性和精准度。聚焦经济发展中的新情况和市场主体反映集中的难点、痛点、堵点，研究司法保障新举措。对办案中发现的互联网企业管理薄弱环节和突出问题，充分发挥监督、预防等检察职能，积极运用检察建议等方式，帮助企业降低运营风险。

（二）做优做强做好四大检察服务保障优化营商环境的对策途径

1.提升企业家法律服务工作站能级。在落实《关于建立健全沟通联系机制进一步服务保障民营经济发展的工作意见》的基础上，重点围绕民营企业、民营企业家的司法需求，着力解决服务站前期运转中存在的工作范围内容不明确，活动松散，计划性、系统性不足的问题，通过《企业家法律服务工作站》规程明确服务站组织机构、工作场所、服务内容、联络机制，实现企业家法律服务工作站能级提升。

2.建立警示案例发布机制。一是通过“企业风险预警发布”平台，发布有重大社会影响、新类型等具有典型性的涉民营企业案例，充分发挥典型案例的警示教育和规范引导作用。二是落实“谁执法谁普法”，深入开展检察官以案释法，强化检察法律文书释法说理，加强法治教育培训，引导民营企业家树立底线思维，增强法治意识。三是延伸警示案例效果，通过组织法治讲座、检察开放日、企业家沙龙、庭审观摩等活动，开展形式多样的法治宣传，提高民营企业风险防范意识和防控能力。如C区检察院开展“检察护航民企发展”检察开放日活动，深受民营企业家好评。

3.建立专项预防工作机制。一是对接“互联网+生活服务业”发展的新形势新任务，立足办案，积极参与综合治理。发布《涉互联网企业刑事检察白皮书》，梳理近三年来区院办理的利用APP或网站漏洞盗窃公司财产、“刷单”骗取电商补贴等侵害互联网企业的新类型犯罪，分析案件特点、发生规律，预测企业面临的受违法犯罪侵害的风险，提出检察建言，为党委政府决策和产业健康发展提供有力参考。联合区法院、区市场监管局开展“净化市场环境，服务互联网企业健康发展”社会综合治理项目，如针对旅游业互联网犯罪频发的情况，向相关公司制发检察建议书，提出相关整改意见获高度重视。发布《“互联网+生活性服务业”常见刑事法律风险防控提示》，提出27条法律风险提示，涉及民事索赔、商誉受损、网络安全隐患等，立足检察职能，依托司法办案，强化互联网企业权益保护，帮助企业堵漏建制。二是针对人工智能、高新技术企业反映的相关司法需求，与工商联商定专项预防计划，开展相关保护知识产权、防范恶意竞争等知识讲座、案例剖析。

4.探索分流对接工作机制。一是发挥接待窗口的积极作用，引导案件线索的准确分流。第一次分流，由接待人员根据案由将其分到民事案件窗口、行政案件窗口、公益诉讼案件窗口、刑事案件窗口。由对应窗口的检察人员对线索进行初步审核。符合检察院受理条件的，由窗口二次分流到专业检察官办案组进行案件审理。二是加强与12309检察服务热线、“随申办市民云”、12345市民热线等平台的工作对接。实现来电统一接听和转接，线下申诉一站式受理。对于微信服务公众号、市民信箱等网络平台的申诉，要积极发挥互联网大数据的优势，搭建行刑衔接的线下平台，畅通信息渠道，实现信息共享。

5.充分发挥民事行政检察和公益诉讼职能。目前，民营企业在发展中的需求主要集中于以下两方面：一是法律服务工作站应当针对不同类别的企业、不同的法律需求提供针对性的法律服务；二是随着中国特色社会主义市场经济的进一步发展成熟，从市场准入到市场交易再到市场退出各个环节，司法在优化营商环境方面的功能和作用愈发凸显。因此，法律服务工作站还要重点关注外资企业、内部投资企业在企业迁移、关闭、人员清退方面的法律服务。

对此，一是由法律服务工作站牵头，针对电商和高科技民营企业反映的新兴产业法律边界问题，通过举办研讨会、企业家法律沙龙等形式，组织司法职能部门、法学专家、学者进行研讨和交流。

二是以企业家法律服务工作站为平台，拓宽保护公共利益和优化营商法治环境的路径，结合案件情况开展普法宣传活动以回应民营企业诉求，如开展非诉执行案件专项监督、公益诉讼宣传周活动。

三是加强对民事、行政执行活动的监督，依法监督纠正不履行或者怠于履行执行职责的违法情形，保护相关权利人的合法财产权益。加大对涉企业虚假诉讼、恶意诉讼监督力度，维护司法公正和权威。积极探索在消费者权益保护、数据信息安全等社会公众关注的领域发挥检察机关保护公益的职能作用。

四是发挥检察机关民事检察和公益诉讼职能，通过C区检察公益诉讼微信服务号、12309市民热线、“随申办市民云”的公益诉讼窗口收集有关线索和民营企业需求。

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