一个试图只实现美国战略目标，而不强调共同利益的多边经济框架，热闹恐怕只是一时的。
拜登在东京正式宣布启动“印太经济框架”，日韩澳等13国加入。图/IC photo
文 | 徐立凡
据报道，当地时间23日下午，美国总统拜登在日本东京正式宣布启动“印太经济框架”（IPEF），美国、韩国、日本、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱13个国家成为初始成员。
自去年10月拜登在东亚系列峰会宣布将启动“印太经济框架”以来，这个倡议就备受关注。但是直到如今启动，其性质、内涵、运行机制仍模糊不清。按照彭博社报道的说法，“许多亚洲官员对印太经济框架都不太明白”。
一个让许多人“不明白”的机制，已经表明了IPEF的创立有多么粗糙。那么，美国为何执意要搞IPEF？
试图在亚太地区寻找新贸易“登陆点”
拜登提出IPEF的初衷，是要填补美国在2017年特朗普时期退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）后的空白。
美国退出TPP后，就在亚太地区的多边自由贸易机制中缺席了。TPP后来改名为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP），但其协议内容与TPP大致相同。TPP和CPTPP都有许多条款，本质上一样，都建立在多边自由贸易理念的基础之上，只是包容性不够强。
这不符合美国的预期。特朗普退出TPP，是因为信奉单边主义和双边贸易谈判，且认为TPP“不能阻止日本操纵汇率”。拜登政府上台后，虽然日本力劝美国加入CPTPP，但拜登政府认为，CPTPP与美国的亚太战略不够匹配，且因为会导致大量工作岗位流失，遭到美国劳工组织的反对，不利于拜登政府和民主党的政治利益。
但就在美国纠结之际，以今年1月1日生效的“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）为标志，亚太地区的多边自由贸易日趋繁荣。
亚太地区特别是东盟地区，是拜登政府推行“印太战略”的重要节点，美国在亚太地区的贸易进程中缺席，不利于美国推行印太战略。因此，拜登在去年东盟峰会上提出了“印太经济框架”的想法，为推行印太战略寻找经济方面的“登陆点”。
如今IPEF有了初始13个成员国，比CPTPP的规模（11个成员）还大。热闹归热闹，但问题是，IPEF存在天然缺陷。
IPEF存在两大“基因”缺陷
正常的多边贸易机制，离不开两个前提：一是市场相互开放，相互减免关税；二是法律地位平等，没有强制性。IPEF在这两个方面，一块都不沾。
印太经济框架目前设定了四大类别：公平和适应性强的贸易、弹性的供应链、基础设施和减少碳排放、税务和反腐败。其中在公平和适应性强的贸易方面，又设置了劳动力、环境和气候变化、数字经济、农业、监管透明度、竞争规则和贸易通畅性七个子领域。
有兴趣参与印太经济框架的经济体，无需参与全部四大类别，但一旦参与其中的某些议程就需要严格遵守协议。
看上去IPEF的四大议程是那么回事，却缺少了最关键的一个议程：市场相互开放。
白宫。图/新华社
美国贸易代表办公室副代表莎拉·比安基4月底在解释IPEF时明确表示，IPEF“不包括谈判市场相互开放的议程”。也就是说，美国不会向IPEF成员国开放市场。
此外，为了避开国会程序（因为讲不明白），美国启动IPEF，是通过拜登签署总统行政令执行的。这意味着在拜登任期结束，IPEF就可能散架。
与此同时，美国要求成员国加入IPEF相关议程时，必须作出法律承诺。一方是随时可能失效的总统行政令，另一方却要作出法律承诺，这其实是一种强制性、不平等的协议框架。
有着明显“基因”缺陷的IPEF，为什么还有十几个国家要当初始成员国呢？
美国靠什么吸引其他经济体加入
IPEF作为印太战略的经济部分，自然有遏制中国之意。但美国不想开放市场，靠什么吸引其他国家？
主要在两招。一是四大议程里的“弹性供应链”，二是美国在IPEF中极为强调的“数字经济”。所谓数字经济，即美国掌握的大数据，通过贸易数据的识别、选择、储存和引导进行资源分配，把原本流向中国的美国订单导向印太经济框架成员，建立不依赖中国的所谓“弹性的供应链”。
还记得不久前，美国商务部强令20多家国际芯片大厂将订单、投资、库存数据等商业机密交给美国商务部吗？美国商务部和贸易代表办公室，正是主导美国IPEF事务的两大部门。
不过，虽然美国可以靠“数字经济”和建立新供应链的承诺吸引一些经济体加入IPEF，但不代表能实现遏制中国的意图。
双燃料集装箱船在山东港口青岛港前湾集装箱码头装卸货物。图/新华社
一方面，中国是全球120多个国家最大的贸易伙伴。仅东盟国家，去年与中国的贸易额就超过了8万亿美元，而美国与东盟只有3万多亿美元。东盟国家不会为了IPEF中的美国订单就自损利益站队。
另一方面，除“弹性供应链”还有点吸引力外，IPEF的其他三大议程与多数IPEF成员的治理现状和发展目标并不吻合。
所以IPEF的现状是，台子搭起来了，但戏还不知道怎么唱。这是一个强调美国主导、试图只实现美国战略目标而不强调共同利益的多边经济框架，这样的框架，热闹恐怕只是一时的。
撰稿 / 徐立凡（浙外美国研究中心高级研究员）
编辑 / 刘昀昀
校对 / 陈荻雁