【深度】缅甸“二月危机”，一切早有预兆

广西民族大学东盟学院副院长    葛红亮

编者的话：对于很多人而言，缅甸国务资政昂山素季、总统温敏等政要2月1日一早被军方扣押的消息来得十分突然。但在长期观察缅甸局势的人眼中，这一切早有预兆。“我认为没有人能确切地说出未来三天会发生什么，不过很明显，缅甸正朝着自2010年废除旧军政府以来最严重的宪法危机迈进。”联合国前秘书长吴丹之孙、缅甸著名历史学家丹敏乌1月底在社交媒体上这样说。在一般印象中，昂山素季领导的全国民主联盟（民盟）自执政以来一直与军方谨慎地维持合作关系。然而自去年11月民盟在大选中取得压倒性胜利，军方及其盟友不断指责“大选舞弊”，缅甸国内的政治对立氛围持续加剧，随着新一届议会召开日期2月1日的到来，军方的态度日益强硬。大选或许只是一根导火索。军方之所以采取行动，其背后的动因是多重的，这其中包括缅甸权力结构发生了变化、担忧自身政治地位被削弱以及与民盟在诸多议题上存在分歧。

1.去年大选的一些“重要线索”

2月1日天色未亮，缅甸军方展开明确且直击要害的行动，包括拘押、宣传控制、社会控制和权力移交4个层面。

第一，对民盟及有关政党、部分少数民族政党的领导人和学生领袖实施拘押。相关消息显示，除了昂山素季、温敏，被带走的还有教育部长、仰光首席部长、曼德勒省首席部长、马圭省首席部长、昂山素季的私人律师与保健医生等近30人。据缅甸当地媒体与社交媒体2日消息，当天有部分省首席部长已返回家中。第二，缅甸国家电视台遭遇“技术性”暂停，而在稍晚恢复播出后则成为缅甸军方发布紧急状态和宣布新政府产生的最主要管道。第三，完成社会管控，措施包括暂停国内国际航班、暂时关闭银行金融服务、发布宵禁命令、以及一度切断主要城市的互联网和通信。第四，迅速完成权力移交及撤换，宣布国家权力转由国防军总司令敏昂莱掌控，并任命至少11名新联邦部长。至此，缅甸军方成立了以代总统敏瑞为首的文官政府站在前台代表自己的利益。

与此同时，舆论场形成了缅甸军方与民盟的针锋相对。民盟政府发言人起初的公开表态还是，希望民众不要做出轻率之举，要遵守法律。但1日中午在昂山素季社交媒体上发布的声明开始强调，不要接受军方的举动，要奋力反击。缅甸军方则表示，去年11月的大选存在大规模“舞弊”，称昂山素季及民盟的举动让民主选举毫无意义。

俗话说，山雨欲来风满楼，缅甸“二月危机”的发生实际上早有预兆，且从去年大选前后的关键事项上可以看到一些重要线索。缅甸自2008年以来举行了3次全国选举，而去年的大选可以说是暴力事件发生最多的一次，政党竞争的白热化程度可见一斑。10月初的一个周末，缅甸马圭省某家庭播放民盟的胜利歌后遭到逾百人袭击，民盟乡镇执行委员会的一位领导人及其家人被救出，但他们的房屋、汽车等都遭到破坏。10月29日，民盟议员在竞选集会上遭到手持武器的暴力分子的攻击，而这次集会在举办前就受到威胁。临近大选的11月6日，缅甸勃固省选举委员会所在地遭炸弹袭击，部分建筑物被毁，据警方了解，这次行动是经过精心策划的。

民盟去年担忧暴力事件影响大选进程之时，关于“大选舞弊”的指责已甚嚣尘上，并最终成为缅甸军方发起此次行动的理由。早在2020年8月，军方及作为其代表的联邦巩固与发展党（巩发党）与伙伴政党就开始聚焦大选的自由、公正环境等议题。彼时，敏昂莱在与34个政党负责人会晤时直言，他愿意为缅甸做任何必要的事情。巩发党等表示，希望敏昂莱能够在投票不公平的情形下施以援手。有与会者称，若发生“舞弊”，没有机构可让受影响的人求助，只能寻求敏昂莱的支持。

大选结果出炉后，针对民盟政府与选举委员会有“不当行为”“舞弊”的指责引发了一系列抗议活动。去年11月17日，民族政治民主党在掸邦东枝举行示威，称出现了“代投票”现象，这个问题在前两届大选中并未出现。11月22日，马圭省崩漂镇举行规模为500余人的游行；同一天，大约200名示威者在巩发党妙瓦底办公室前聚集。2021年1月14日，曼德勒省密铁拉镇举行逾千人参加的示威，抗议者声援军方要对选票“欺诈行为”审查的诉求。1月底，类似的抗议活动仍在仰光等地爆发。

随着新一届议会召开日期临近，军方与民盟的博弈日益激烈。民盟、政府、选举委员会等一直对军方的指责持否认态度，而敏昂莱等人在“大选舞弊”这一话题上展现出越来越强硬的姿态。1月27日，敏昂莱在视频讲话中表示，2008年宪法是“一切法律的母法”，理应得到遵守，但在特定情况下有必要撤销宪法。

媒体上周报道称，民盟政府与军方的关系“突然绷紧”，警方派出大批人员驻守内比都各个关键地点，包括加强对议会大厦的安保，因为有消息说示威者可能在首都聚集。另外，民盟和军方领袖上周四举行了会谈，但“不成功”。“我们不能假装好像什么都没有发生。”一名民盟议员几天前称。

2.政治势力发展出现显著变化

通过指责相关各方“违反投票前的法律和程序”，以及一再表示自身有责任反对不符合宪法的行为，缅甸军方强调了自己是国家的“监护人”和宪法维护者的身份，这为其采取行动提供了法理和舆论基础。不过，缅甸现有权力结构、制度安排与议程之间出现的不平衡发展及其内在张力是构成“二月危机”发生的根源所在。

在缅甸军方看来，他们在国家民主政治发展中的主导性权力面临越来越显著的挑战，表现之一是日益难以通过现有的民主选举制度制衡民盟。

众所周知，缅甸是一个多党制国家，存在大大小小以发展、民主和民族等不同价值观导向为基础建立起来的政党。在这其中，民盟与巩发党最具代表性。作为缅甸政坛曾经的最大反对党，民盟在2015年和2020年大选中胜出，以它为核心及其支持者所组成的阵线是缅甸政治斗争结构的重要一方。而巩发党的主要成员脱胎于军方，是缅甸军方在政坛上的代言人和重要的利益维护者，以该政党为核心及其支持者、盟党组成另外一条战线。与此同时，缅甸政坛还存在另外一支重要力量——此前在大选中被视为“造王者”的少数族裔政党是民盟和巩发党争夺的重要对象之一。

尽管政坛传统结构如此，但经过最近两次大选，各方势力的发展出现急速变化。民盟不仅在2020年大选中获胜，而且得票率高达83%，在476个联邦议会席位中取得396个席位。而巩发党的选举成绩呈现下滑态势，去年只赢得33个席位。这表明，巩发党在民主选举中已经丧失与民盟一较高下的能力。

另外，民盟去年大获全胜，也让少数族裔政党失去“造王”的能力，其地位出现明显下滑的趋势。在这一情势下，军方对通过既有宪政体系下的选举制衡民盟已不抱期望。

3.结构性主导权力与制度权力的矛盾

军方还可能面临民盟通过修宪的进一步追击。巩发党的连番败北已经让军方失望至极，而如日中天的民盟在修宪、对军人特赦等议题上持续做文章在很大程度上进一步刺激了军方，令后者考虑反击。在修宪问题上，各方互动与博弈主要围绕两个核心问题：总统候选人资格与军方代表权问题。

对于昂山素季来说，她希望成为缅甸总统，进而推动自己对国家发展的设计，其中包括将缅甸彻底改造成一个民主国家，并恢复文官对军队的控制。对于军方而言，通过2008年宪法的设计来阻止昂山素季成为总统是其重要目标。但更关键的是，根据2008年宪法推动的民主路线和计划并不能以削弱军方的权力为目标。也就是说，在他们看来，缅甸任何的民主转型和政治发展不能在军方头上“动刀子”。

然而，民盟已在修宪议程上提出逐步减少宪法目前为非民选军方议员保留的25%议会席位，这不仅会令军方在议会中逐步丧失否决权，而且也让他们感受到权力遭受威胁。去年3月，民盟发动修宪案投票，但包括削弱军队政治权力、总统资格限制在内的多项提案几乎全数遭到否决。若要修宪，需要得到75%议员同意。

另外，军方结构性主导权力与民盟通过大选胜利而获得的议程和制度权力之间出现更多的张力，双方在诸多议题上存在利益分歧和矛盾，这其中以罗兴亚人、21世纪“彬龙会议”议题最为明显。在罗兴亚人问题上，虽然民盟政府和军方均备受指责，但军方是被制裁和指责的直接对象，而且他们在此议题上的态度相当强硬，不认为罗兴亚人有权居住在缅甸境内。因此，军方和民盟政府在处理该问题上的态度与看法并不一致。

在21世纪“彬龙会议”议题方面，推进对话和扩大对话参与面是昂山素季及其民盟政府热切希望看到的，但军方却从未降低对少数民族地方武装（简称“民地武”）“放下武器”的要求，认为这是他们参与民族和解与和平进程的前提条件。为此，军方与“民地武”在缅北的冲突硝烟哪怕是在去年新冠肺炎疫情蔓延期间都未曾中断。这意味着，虽然民盟自执政以来在多项议题上取得进展，推动国家经济社会发展，促进缅甸进一步开放，但却在消弭与军方的分歧和矛盾上没有明显进展。所以，一旦民盟拥有的议程、制度性权力与军方的结构性权力出现张力急速扩大的状况，后者就很有可能采取强硬行动。

眼下，缅甸在政治、经济与社会秩序等方面都面临更多的不确定性。如果生乱，那么疫情防控就会遭遇更严峻的挑战。因而，在缅甸宪政和法律程序之下来和平解决问题及确保缅甸国家秩序的稳定，应该是各方所乐见的。