集聚、分散与重构：国际大都市人口发展新态势
【环球视野】
作者：崔丹（北京大学博士后）李国平（北京大学首都发展研究院院长）
大都市人口发展具有内在的规律。随着经济社会发展和现代化，出现了人口不断向城市集聚，这就是我们所说的“城市化”。随着城市规模进一步扩大，进而出现“郊区化”，部分城市也会出现“逆城市化”或“再城市化”。之所以会是这样，其中最重要的是集聚与分散力量在发生作用。
国际大都市伦敦和东京都市圈在其城市发展和空间扩展中，由于集聚与分散的分别发力，人口规模、结构和布局都发生了新的变化和重构。作为大国首都的北京人口发展也出现了一些新情况与新特征，需要从大城市人口发展的一般规律和其他国际大都市的实践中来客观认识和分析第七次人口普查中北京人口规模、结构和布局的变化。
1.大城市数量与人口持续增加，城市圈加速形成
20世纪以来，城市人口快速增加，城市化水平快速上升。1900年世界城市人口只有2亿，占世界总人口的1/8；到2009年城市人口超过农村人口，2018年城市人口42亿，占世界总人口的55%，预计到2050年城市人口占比将达到近70%。中国在改革开放以后伴随着经济增长实现了城镇化水平快速上升，从1978年的17.9%增加到2020年的63.9%。
在世界城市化进程中，大城市数量和人口规模不断增加且城镇密集区（城市圈或城市带）大量出现都是极其显著的特征。从大城市人口规模来看，世界上城市人口在500～1000万人的大城市从1950年的7个增长到2018年的21个，增加了14个；人口1000万人以上的大城市从1950年的1个增长到2018年的30个，增加了29个。人口增长最为迅猛的时期为1994年至2018年，大多数人口500万以上的大城市人口都将近翻了一番。
随着世界城市化水平快速提升，大城市人口规模不断增加的同时，城市空间也在加速扩大，和周边城市与区域的联系更加紧密，往往超越城市行政区域范围，与周边城市及区域共同形成了都市圈或都市带。根据联合国的定义，世界级大都市圈圈域内总人口应在800万以上，以此为标准进行界定，2000年世界大都市圈共计25个，2018年则达到36个。
2.大伦敦的人口规模、结构与布局的变化
作为英国首都的伦敦，其城市化进程相对其他城市而言也更为超前和成熟。大伦敦主要由伦敦城、内伦敦和外伦敦组成。大伦敦200多年的人口城市化空间路径基本上沿着城市化、郊区化、逆城市化和再城市化阶段这四个发展阶段进行循环。从1760年工业革命开始，一直到十九世纪中期，大伦敦一直处于城市化阶段，突出表现为城市人口尤其是内伦敦的人口持续增加，且内伦敦增长速度远快于外伦敦地区；1851—1961年为郊区化阶段。这一阶段大伦敦的人口增长速度不断降低，且人口由内伦敦区域向外伦敦区域扩散，外伦敦的人口增速显著快于内伦敦。内伦敦人口从1851年的236万人，增加到1901年的454万人，而后开始显著下降，1961年降至320万人。而外伦敦人口则从1851年的33万增长到1901年的205万人，1961年更是达到498万人；1961—1991年为逆城市化阶段。这一时期大伦敦都市区人口总体处于负增长状态，且内伦敦人口持续外迁至小城镇和农村区域。伦敦的逆城市化格局持续时间长达30年，直到20世纪90年代初期才有所转变。1991年之后，大伦敦都市区又出现人口快速增长状态，内伦敦人口从227万人增长到2018年的362万人，外伦敦人口从402万人增长到2018年的538万人，增长率分别高达1.61%和1.18%，内伦敦人口增速显著快于外伦敦，人口再城市化现象较为明显。
首先，常住人口呈现由西部和南部向东部不断扩散的分布态势，文创产业发展助力东部地区人口复兴。2001年常住人口主要分布在外伦敦的西部和南部地区。2004年，伦敦市政府启动大伦敦规划，在东部地区大力发展文化创意产业，并将发展活动引导到东部区域，促进东部地区机遇性增长。2011年东部地区人口显著增加，东部平均人口从18万人增长到22万人。与此同时，西部和南部地区人口也在加速集聚，点状集聚的特征愈发明显。2011年，伦敦市政府又启动了2011版大伦敦规划，以“追求质量”为目标，强化地方、人、经济、交通、气候等六大品质提升。2018年，常住人口过度集聚的现象进一步缓解，由西部和南部向东部地区扩散的态势较为明显，并在内伦敦和外伦敦地区形成片状人口集聚带。
其次，内伦敦人口密度过高且持续增多，文化艺术区和学区成人口集聚热点。2001—2018年，大伦敦区人口分布空间极化现象较为严重，人口布局不平衡的问题十分突出。大伦敦2001年的人口密度为4632人/平方公里，2018年人口密度上升为5730人/平方公里，人口整体分布密度相对纽约（10687人/平方公里）和东京都（6300人/平方公里）不高，但人口过度集中在内伦敦地区，人口分布区域差异显著。内伦敦地区的人口密度过大。2001年内伦敦的人口密度为8514.28人/平方公里，约为外伦敦2.36倍。2001年内伦敦人口密度较大（大于9500人/平方公里）的区主要为伦敦的皇室所在地、文化艺术区和学区。
2011年外伦敦人口密度虽有增长，但涨幅相对较小，2011年外伦敦人口密度仅为4024.15人/平方公里，而内伦敦人口密度则达到9699.37人/平方公里，为外伦敦的2.41倍。2011年,有三个区加入到人口密度较大的区行列，内伦敦人口密度较大的区增长到九个。2018年内伦敦人口过度集聚的特征愈加明显，人口密度进一步增加到10833人/平方公里，为外伦敦的2.49倍。此外，伴随着大伦敦规划中伦敦重建计划的推进，外伦敦部分市区配套不断完善，也吸引了大量人口聚集。
再次，大伦敦的人口老龄化程度大大低于全国平均水平，外来移民涌入在一定程度上抑制了老龄化进程。英国是世界上最早进入工业化社会的国家，也是老龄化进程不断加剧的国家，2019年65岁及以上的老年人总人口的比重占比达18.51%（2018年为18.4%）；就整个国家来说，伦敦的老龄化水平相对较低，2018年为11.74%，相当于全国平均水平的63.8%。从大伦敦常住人口的年龄结构来看，65岁及以上老年人口持续增加。然而2001—2018年65岁及以上老龄人口占总人口的比例呈现先下降后上升的态势，这与英国人口政策和人口总量变化有较大关系。2001—2011年英国人口出生率一直较低甚至为负增长，人口增长主要依赖于外来移民。2002年英国净移民人口为99.22万人，2007年达到218.94万人，年均增长17.15%。而40%以上的移民都流入到大伦敦都市区，且迁入到伦敦境内的移民年龄大都在20—29岁左右。2001—2011年伦敦15—64岁劳动人口占总人口比重不断上升，2001年为68.53%，2011年上升为70.20%。劳动人口占比的增长在一定程度上拉低了大伦敦区的老龄化率，因此2001—2011年大伦敦区65岁及以上老龄人口占总人口的比例呈逐年下降态势。
然而，2011年之后，英国政府开始限制移民数量，英国净移民人口不断减少。2011—2018年，大伦敦区的人口增长率显著高于英国其他地区，年均增长率约为1.40%，显著的人口增长除了依靠外来移民外，还有新生儿的人口增长（2011年后，英国的出生率达到了40年来的最高水平）。主要是外来移民涌入在一定程度上抑制和缓解了其老龄化进程。
最后，大伦敦区各个功能节点之间的联系逐步趋于网络化。面向国际的金融、教育、科技研发、港口功能已经从内伦敦核心区向外围地区转移，形成多个专业化、国际化的功能中心。一些原本因土地竞租而外迁至城区边缘的市民生活服务功能，逐渐更多地在伦敦市中心布局。内伦敦的中央活动区集中了金融、贸易、文化、信息以及商务办公、酒店、公寓、会展等配套设施，并提供完善的市政通讯、网络化的地铁公交系统等便捷的交通设施，成为大伦敦地区的地理与经济核心区。2001—2011年间，伦敦市房地产租赁、制造业、运输仓储和通讯业就业人口迅速减少，占大伦敦地区的比重也迅速下降，而IT、金融中介就业人口快速增长，占大伦敦地区的比重也在上升，伦敦市更专业化于金融中介、IT产业，其占伦敦市经济的比重分别为30.6%和10.9%。
3.东京都市圈的人口规模与空间结构变化
东京都市圈作为日本三大都市圈之一，是日本最大的城市集聚体。东京都市圈一般指一都三县（即东京都、神奈川县、千叶县和崎玉县），相当于东京50公里圈。1945—1955年为东京都市圈的快速城市化发展阶段；1955—1995年东京都市圈进入郊区化阶段，主要表现为都心三区（千代田区、中央区、港区）的人口开始减少，东京23区人口以及一都三县人口增加。其后，郊区化进一步发展，东京23区的人口也从增加转为减少，1965年达到最高的889.3万人后，开始逐步减少，1995年东京23区的人口减少到800万人以下（796.7万人）。而一都三县和整个首都圈地区的人口却持续增加，可以认为进入了绝对分散的郊区化阶段。
自1995年后，东京都市圈又开始进入新的一轮城市化阶段。自1995年以来，东京都市圈人口一直处于增加状态，流入人口一直超过流出人口，并且纯流入人口在逐年增加，2002年已经达到近12万人（119375人）。东京都自1997年以来流入人口也一直超过流出人口，同样是纯流入人口在逐年增加。2015年东京都23区人口比1995年增加了130万人，达到了927万人。流入东京都市圈的人口尽管主要来自地方，但来自日本其他两大都市圈的人口也在增加，2002年来自地方的为82749人，来自关西都市圈（京都、大阪、兵库、奈良）的为27147人，来自名古屋都市圈（爱知、岐阜、三重）的为9479人。
首先，人口变化呈现外部人口不断集聚与内部人口向外围扩散双轨并行特征，传统产业转型升级助力外围三县人口快速增长。1960—1990年，伴随着日本经济的高速发展，日本的城市化进程也加快推进。日本人口加速向三大都市圈集聚，其中东京都市圈更是人口集聚的核心。1960年，东京、大阪和名古屋三大都市圈的人口占全国人口的比重为39.6%，而东京都市圈占比为18.9%。1990年三大都市圈的人口占比增长到48.9%，其中东京都市圈占比增长近7个百分点，达到25.7%。1990年以后，日本经济进入低迷期，三大都市圈的人口增速逐渐放缓，但东京都市圈的人口增长仍相对较快。
从东京都市圈的内部人口规模变化来看，1960—2018年，东京都市圈人口增长1872.03万人，年均增长率为1.24%，其中东京都人口增长492.2万人，年均增长率为0.76%；外围三县人口增长1879.20万人，年均增长率高达3.06%。21世纪以来，外围三县不断承接东京都的产业转移，并加快推进传统产业技术升级，逐渐成长为都市圈人口集聚的主力区域。
其次，人口密度呈现从“孤岛式高密度集聚”逐渐转向“外围连片式扩散”特征，交通条件的改善和产业的空间扩散为人口外迁主因。从东京都市圈人口密度的空间变化来看，东京都市圈人口密度呈现从“孤岛式高密度集聚”逐渐转向“外围连片式扩散”特征。1960—1990年，东京都人口密度远高于周边区域，空间分布呈现显著的“孤岛式高密度集聚”。1990年之后，伴随外围三县新城建设、轨道交通条件改善，以及制造业和部分生产性服务业不断由东京都向外围三县扩散，人口开始不断向外围三县集聚。至2015年，东京都市圈人口密度超过5000人/平方公里的市（町、村）数量达到97个，较1990年增长9个，都市圈人口分布的“外围连片式扩散”态势较为明显。
再次，东京都市圈就业结构呈现中心集聚特征，东京都就业人数多，外围（三县）就业人数相对较少。从2017年东京都市圈就业结构来看，东京都就业人口最多，就业密度最大。2017年东京都就业人口788.7万人，埼玉县、千叶县、神奈川县就业人口均少于东京都，分别为390.6万人、327.4万人、490.1万人。从东京都内部可以看出东京都区部就业人员有561.9万人，市部就业人口为225.7万人。东京都西部和南部的区部就业人口最多，2017年就业人口达到253.6万人。东京都西部和南部的区部同时也是就业人口增长速度最快的区域，2012—2017年增长15.5%，其次是东部和北部的区部就业人口增长了8.2%。中部地区的区部增长率最慢，仅达到0.7%。
最后，从历史演化趋势看，东京都市圈的制造业和服务业均有由东京都向三县疏解的趋势，制造业疏解力度更大。从制造业来看，1957年到2012年，东京都的制造业占东京都市圈的比重一直高于其他地区，但份额占比不断下降。1957—2012年间，区部制造业就业人数所占份额下降了36.3%，基本上都转移到了三县。“三县”中埼玉县的制造业上升比重最大，由1957年的9.65%上升到26.36%，共上升了16.71个百分点。千叶县和神奈川县也分别上升了8.95个百分点和9.01个百分点。服务业由区部向市部的疏解特征虽不如制造业明显，但在1957—2012年间东京都区部占东京都市圈的份额下降了15.0%，东京都的市部和“三县”的服务业份额均有不同程度的上升，其中埼玉县的上升幅度最大，由8.14%上升到14.06%。
4.国际大都市人口发展规律及对北京的再认识
大都市人口数量、结构和布局具有一般规律性，当所在国家和地区尚处于经济快速增长且城市化尚未进入高级化阶段（城市化率大于70%），一般会体现出如下规律：一是城市集聚效应一般会大于扩散效应，人口数量将会持续增加；二是由于城市人口集聚会导致城市空间扩张，出现快速的郊区化；三是由于会吸引大量的国内移民或国外移民，人口年龄结构会年轻化，老龄化程度会相对比较低；四是由于大城市的选择效应，将导致大城市人口素质普遍高于所在国家或地区的平均水平；五是就业结构服务化和高级化。当大都市所在国家和地区已经高度发达，城市化进入高级化阶段时，大都市对于人口的吸引力仍然存在。
从对以上大伦敦与东京都市圈人口发展情况来看，可以总结出以下几个特点或规律。
一是在大城市总人口规模方面，外来人口是大都市圈人口增长的重要原因，人口增速会逐渐降低，最后会趋于收敛；二是在人口空间结构方面，均经历城市化-郊区化-再城市化过程，人口向中心城区集聚现象依然存在，但人口布局日趋均衡和合理；三是在人口年龄结构方面，“老龄化”与“少子化”并存，但老龄化程度会大大低于所在国家平均水平，这主要是外来移民涌入在一定程度上抑制了老龄化进程；四是在人口就业结构方面，IT、金融等现代服务业就业人口不断向中心区集聚，制造业和部分一般服务业就业人口逐渐向外围地区扩散。
从《七人普》（第七次人口普查）公布的地区数据来看，北京市十年来人口发展具有以下新情况和新特征：一是人口数量持续增加，属人口净增加地区。二是“两端升、中间降”，少子化和人口老龄化同时存在。三是人口素质全国最高。四是人口空间布局更加均衡，人口过密的中心城区占比下降，中心城区以外的平原地区人口占比显著上升。
从《七人普》结果看，北京并没有出现人口减少现象，而是增加了很多。事实上，从我国经济社会发展的阶段来看，我国仍然处在快速经济增长和城市化中期，大城市的集聚力仍大于分散力，人口和经济活动功能向大城市集聚的态势短期还难以改变。北京市加大非首都功能疏解，向京外疏解转移了很多企业和就业岗位，一定程度上遏制了人口的快速增加，减轻了人口过快增加对落实首都功能定位实现国际一流的和谐宜居之都的压力。如果没有疏解非首都功能，守住人口总量天花板这一政策，北京的人口数量将会远远高于这一水平。
北京市人口年龄结构变化呈现出的“两端升、中间降”，意味着少子化得到部分缓解，老龄化加剧，以及劳动力减少。但从2020年人口现状来看，少子化问题仍然严重，北京市常住人口中0—14岁人口占11.9%，大大低于全国平均水平的17.95%，因此北京市人口少子化和人口老龄化同时存在。一般而言，大城市特别是超大城市，由于不断有大量的国内移民和国际移民的进入，遏制或减缓了人口老龄化进程，使得人口老龄化一般都会明显低于全国平均水平，伦敦以及东京都是这样。北京尽管是首都和超大城市，但60岁以上人口占比为19.63%，超过了全国18.7%的平均水平，65岁以上人口占比为13.3%，也接近全国平均水平（13.5%）。导致出现人口老龄化的原因有多方面，有初始人口结构的原因，也有人均预期寿命延长、出生率和死亡率均降低、控制外来人口流入规模等原因。由此可见，从北京人口长期均衡发展的角度，要着力推动人口空间结构、年龄结构和素质结构的优化调整，充分发挥人口规模势能、结构红利和素质资本叠加优势，推进人口治理能力现代化，为建设“四个中心”和国际一流的和谐宜居之都提供坚实基础和持久动力。
《光明日报》（ 2021年11月11日 14版）
来源:光明网-《光明日报》