行使地方立法权两周年 437件新规走进百姓生活

　　温州市人大常委会主任葛益平(右)率队调研《温州市物业管理条例》 林继亮摄

　　设区的市行使地方立法权两周年了 437件新规走进百姓生活

　　党的十八大以来，随着立法法的修改，地方立法迎来一次重要变革。

　　2015年3月15日，十二届全国人大三次会议决定对立法法作出修改，地方立法权除省、自治区、直辖市以外，由“较大的市”扩大至所有设区的市(自治州)。至此，全国所有设区的市(自治州)在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等三方面都被赋予立法权限。

　　98.9%，是我国新赋予地方立法权的273个市州中获准制定地方性法规的比例。截至7月底，有256个市州已制定并经批准地方性法规437件。

　　第二十三次全国地方立法工作座谈会不久前披露的这组数据，说明新赋予地方立法权的设区的市(自治州)的地方立法工作取得明显成效。行使地方立法权两年来，437件“土生土长”的地方性法规，给城市发展和百姓生活带来了哪些改变呢？

　　《广州市停车场建设和管理规定》网上立法听证会现场辩论环节 林诚智摄

　　“一园一法”强调针对性

　　在立法权下放后，海南三亚的动作最快。

　　从2015年6月1日获准制定地方性法规，到9月25日三亚市第六届人大常委会第三十三次会议审议通过，《三亚市白鹭公园保护管理规定》的出台用时不到4个月，成为赋予设区的市立法权之后全国首个地方性法规。

　　相对于其他“大部头”的立法，3124个字的《三亚市白鹭公园保护管理规定》虽着墨不多，却凝聚着一座城与一群人的努力。

　　“三亚市将首次地方立法权‘献给’一座城市公园，绝不是保护一座公园这么简单，背后是政府兑现让景于民、让绿于民的承诺，提高市民生活幸福指数的民生考量。”市民冼金桃接受媒体采访时道出了三亚百姓的心里话。作为市民代表，冼金桃全程参与了立法。

　　是立一部“公园条例”，还是以一个具体的公园作为保护对象？在立法过程中曾就这个问题展开争论。三亚市人大常委会法工委委员、法学博士苏东波接受媒体采访时说，由于白鹭公园是三亚为数不多的公园之一，是市民重要的开放性休憩场所，多数意见认为有必要通过立法明确不得用于房地产等商业开发，以维护公共利益。最终确定以一个具体的公园作为保护对象，目的是实现对公园的保护针对性更强、实效性更强。

　　“‘一园一法’‘一河一法’”的立法模式，增强了法规的针对性、可操作性和实效性。”海南省人大常委会副主任许俊在第二十三次全国地方立法工作座谈会上肯定了这种立法模式。在加强流域水资源管理和生态环境保护方面，海南曾先后出台《海南省南渡江生态环境保护规定》《海南省松涛水库生态环境保护规定》和《海南省万泉河流域生态环境保护规定》。

　　制图/王瀚伟

　　直面难题突出实用性

　　立法就是要在矛盾的焦点上砍一刀。全国人大常委会前委员长彭真的这句名言影响着浙江省温州市人大的立法工作。

　　浙江省温州市人大常委会法工委办公室主任叶建平说，作为民营经济的发源地，温州对地方立法权的追求，可以追溯到1987年。温州对地方立法权孜孜以求28年，如今梦想成真，有这样的积极心态，立法工作必然要铆足了劲。

　　其实，盼望温州早日拥有并行使地方立法权的，远不止叶建平一人。

　　近年来，温州市区建设飞速发展，由施工造成的道路脏乱引来不少市民投诉。由于缺乏明确的处罚依据，执法人员对工地、工程车的管理遇到不少难题，开出的限期整改通知书也很难解决根本问题。

　　2016年3月1日，温州拥有地方立法权后制定的首部地方性法规《温州市市容和环境卫生管理条例》施行。据《温州日报》报道，该条例实施第4天，鹿城区城管与执法局就开出首张罚单：工地因工程车车轮带泥被罚款1000元。

　　在叶建平看来，设区的市地方立法接近社会生活终端，接近行政管理终端，接近执法实践终端，接近矛盾问题终端。因此，设区市的立法具有有利的位阶优势，即问题更直观，调研更方便，规范更彻底，监督更到位，公众参与更直接，设计方案更贴切。有利于将立法、守法、执法、监督有机结合起来。

　　“通过执法检查发现问题，整理立法需求；通过立法解决问题，方便守法、执法。”叶建平希望执法和立法紧密联动，监督和执法有效衔接。实践证明，《温州市市容和环境卫生管理条例》做到了。自该条例实施以来，截至2017年6月，温州市立案查处一般程序处罚案件1006件。为温州的市容和环境带来不小的改善。

　　镇江香醋，既是江苏镇江的特色产品，也是镇江市的一张靓丽的名片。镇江香醋“固体分层发酵”的传统酿造技艺已列入国家级非物质文化遗产。镇江香醋的社会知名度和影响力巨大，其区域品牌价值超过400亿元。

　　然而，在经济利益的驱动下，许多劣质食醋冠以“镇江香醋”的品牌充斥市场。特别是在央视曝光镇江市江南醋业等7家制假企业后，镇江市的人大代表、政协委员和广大市民纷纷提出要进一步切实加强对镇江香(陈)醋这一名牌产品监管的建议和要求。

　　镇江市人大常委会法工委法制处处长娄正前说，镇江市政府曾经4次开展对镇江制醋业的专项整治行动，对规范全市的制醋业起到了一定的促进作用。但是，由于时间短，加之制醋企业数量多，分布广，突击性的专项治理难以长时间巩固整治效果。

　　2015年7月，镇江市获得地方立法权后，迅速为镇江香醋提供法治护航。

　　2016年10月1日，《镇江香醋保护条例》施行。娄正前说，保护镇江香醋的传统工艺是立法目的之一，为使镇江香醋保持特有的“丝丝的酸、微微的甜、幽幽的香”风味，条例列出镇江香醋的特殊工艺，如以糯米、麸皮、大糠等为主要原料；采用传统复式糖化、酒精发酵、固态分层醋酸发酵、加炒米色淋醋等特殊工艺等内容。条例的实施，从源头上解决了市场上醋类产品鱼龙混杂的局面，在知识产权保护方面，也解决了多年法律纷争。

　　“创立”地方特色

　　立法之“立”，难在“创立”。

　　《温州市物业管理条例》曾被浙江省人大常委会法工委称为“2016年浙江省设区的市立法项目中难度最大的一个项目”。叶建平介绍说，该条例首次实行三审制，其中的业主代表大会制，是最费心力的一部分内容。虽然只有百十来字，内容却涵盖业主代表大会的成立、组成、权利及其制约等。

　　民主立法是基础。

　　今年8月1日至4日，《广州市停车场建设和管理规定》网上听证会在腾讯网上持续开展了4天。专题页面曝光率超过3.69亿，点击量超过1508万。

　　“广东省广州市人大常委会经过31年探索，建立了公众有序参与地方立法的各项制度。”广州市人大常委会法工委副主任陈宁介绍，在立法工作中，广州市人大建立了立法顾问论证制度、听证制度、法规立项论证制度、公众意见采纳反馈机制等民主立法、科学立法各10项制度，而且创立了多个“全国率先”，包括率先开展网络民主立法、在全国的人大系统率先开设立法官方微博、官方微信，举行全国首个网上立法听证会；在全国率先推行精细化立法，等等。

　　为进一步提高公众参与广州市地方立法的积极性、参与率和实效性，广州市人大常委会法制工委于2013年制定并发布了《广州市公众参与地方立法指南》，在全国地方人大系统开创了向社会发布立法参与指南的先河，为公众参与立法提供详细的路线指引。

　　2016年，在制定《广州市非机动车和摩托车管理规定》、修订《广州市生态公益林条例》的过程中，广州市人大常委会法制工委与其他政府相关部门密切配合，首次组织开展了针对具体立法项目的社会稳定风险评估，形成了社会稳定风险评估报告，为立法决策提供重要参考依据的同时，保障了法规的顺利实施。

　　随着立法法的修改，广州等49个较大的市的立法范围及立法审批程序，同新设区的市的人大常委会一样，也发生了相应变化。

　　陈宁说，目前全国的地方立法机构都面临着人才队伍建设和立法范围界定不清等问题。“小智治事，中智治人，大智立法。”陈宁希望全国人大常委会尽快拿出具体的、操作性强的加强立法人才队伍建设的措施，让地方人大能够引得进、留得住有大智的立法人才。同时，尽快明确界定立法范围，以便地方人大把握好立法节奏，制定出高质量的地方性法规。