荷兰兰斯塔德2040结构愿景规划的启示
04“兰斯塔德2040”的空间战略决策
荷兰政府根据四大指导原则针对兰斯塔德2040年的空间发展做出了十二项重要的空间战略决策。政府希望这些决策稳健而灵活，能在面对未来的不确定性时确保价值和效益的增长，同时保证各方能有足够的空间在阐释这些决策时运用新观点并有所创新。
// 图1 “居住在安全、能抵御气候变化的绿－蓝三角洲”相关决策
// 图2 “通过绿、蓝、红之间的更深入的互动来提高质量”相关决策
// 图3 “强化已有的国际优势”相关决策
// 图4 “可持续的强大城市和区域可达性”相关决策
05“兰斯塔德2040”的关键任务
// 图5 《兰斯塔德2040结构愿景规划》空间愿景总图
1. 国家层面的关键任务
1）保护和发展蓝绿三角洲
在生态安全方面，兰斯塔德区域最重要的任务是防止河水泛滥，需要对北海海岸等薄弱地区加强保护。兰斯塔德周围的主要堤坝足够坚固，但是进一步降低风险则需要在海岸和大型河流（特别是莱茵河和马斯河）沿岸采取措施。
// 图6 荷兰海岸堤防系统（图片来自网络）
2）提高一些内陆地区的水位
抽水活动降低了内陆水位，使得水质难以维持。提高水位将使该地区的农业利润减少，并增加洪水的风险。解决办法是将环境和住房发展结合。住房发展有助于带来资金，有吸引力的水上生活环境有助于营造国际企业商务气氛。
3）增强国际经济竞争力
每个城市都有自己的国际专业能力专长：鹿特丹的货运物流，海牙的国际法律，乌特勒支的教育和研究，阿姆斯特丹的创新服务和旅游。大型园艺区及其后勤中心（Westland、Aalsmeer等）也需要随着生产职能国际转移的趋势提出应对措施。
// 图7 海牙国际法院（图片来自网络）
4）提升国际交通枢纽能力
加强荷兰海港（鹿特丹、阿姆斯特丹、安特卫普等）之间的合作。史基浦机场作为阿姆斯特丹和荷兰其他地区交通枢纽，具有至关重要的枢纽地位，未来需采用技术措施增加空港容量，并与周边机场群协同发展。高速且可靠的铁路、公路网络的连接则是航空和港口枢纽能力提升的重要保障。
// 图8 阿姆斯特丹史基浦国际机场（图片来自网络）
2. 地方层面的关键任务
1）蓝绿网络的发展
蓝绿网络发展有两个关键点，一是保护景观的差异化，二是为城市提供绿色品质提升的推动力。位于大城市之间的“绿心”，在未来将越来越多地用作休闲娱乐空间，而不是简单地作为分隔城市的“绿化带”。“都市公园”模式将有助这一趋势的推进。更大范围的水资源系统的开发还将有助于低密度居住生活环境的营造。
2）城市与交通协同发展
兰斯塔德居民需要更加集中的城市生活环境，围绕交通枢纽的集约化城市功能发展则很大程度上满足这一需要。具体措施可以包括：在旧工业区和废弃的港口、铁路场站等地建造住房以缓解住房压力；提高土地开发强度，重视地下空间的开发；在大运量公共交通枢纽周边优先进行土地使用开发。
// 图9 乌得勒支中央火车站TOD开发（图片来自网络）
06兰斯塔德区域的管理改革
兰斯塔德的公共事务管理至少由五个部委、四个省、两百个市（含四个主要城市）分别负责。如公共交通由市政、公私营运输企业、基础设施提供方等共同负责。这种管理结构复杂且低效，针对这一问题，兰斯塔德区域进行了多方向的管理改革试点。
// 图10 兰斯塔德区域行政管理主体示意图
1. 通过区划调整改组政府管理机构
政府管理机构改革的主要方向是减少机构数量和设立区域一级的管理主体。小城市被推动合并，且这一趋势还将继续，而其他的区划调整的尝试多以失败告终。例如：将城市地区从其所在省份升格单列；建立一个统一的兰斯塔德省。建省似乎是比较有效的统筹区域发展的手段，但是荷兰政府认为该地区的内部一致性有限，且一个强大的兰斯塔德省的主导地位不利于其他八个省，因此暂不支持该地区的建省计划。
2. 建立特定主题的协同机制
围绕特定主题，该地区建立了多个治理协同机制，例如商业促进办公室、地区间关于基础设施和空间发展的定期会议等。各省（城市）间签订了“城市化契约”合同，市政当局承诺开发住宅区以换取国家对绿地、土地建设、土壤卫生和区域交通的补贴。兰斯塔德的部分地区已经出现了一些治理联盟，例如阿姆斯特丹鹿特丹港口联盟、以及提出构建兰斯塔德公共交通管理局的设想。
// 图11 兰斯塔德南部地区各项政策合作区范围示意图
3. 制定紧急项目计划推动重点任务
针对由于权属缺失等原因造成的地区项目推进迟缓的顽疾，荷兰政府建立了“兰斯塔德紧急项目计划”(Randstad Urgent)，共有35个项目纳入其中，包括“兰斯塔德2040”规划的编制。交通与水利部部长代表荷兰政府内阁负责协调这项计划，确保重点项目在中央与地方约定的期限之前完成。从交通到城市发展，这些项目都由一名内阁部长和一名地区政界人士共同推动，并定期向议会报告项目进展。
4. 充分调动社会力量开展区域治理
荷兰政府内有不同的政党与派系，凝聚各方力量共同聚焦于项目推动是区域治理的关键保障。每个重点项目设立“大使”职位，通常由受人尊敬的公民领袖担任，从而将政府内外的政党凝聚在一起。
07对长三角一体化发展的启示
1. 赋权协同管理机构，提升一体化发展效率
长三角地区跨越三省一市，即便是规模较小的“上海大都市圈”也分属上海、江苏、浙江两省一市。这一跨省市的特征与兰斯塔德区域情况类似。行政区划的分隔必然会影响区域的管理、开发、建设效率。荷兰政府通过区域内部的行政区划调整合并，减少了区划单元数量，一定程度上提升了区域发展效率。值得注意的是，荷兰政府在推进区划改革时是比较谨慎的，面对关于兰斯塔德区域建省的呼声，并没有直接合并建省，而是通过建立专门领域的区域协作管理机制和机构来提升区域整体的发展效率。
2. 重视区域整体国际竞争力的提升
兰斯塔德区域在早期的发展中过于注重均衡发展，相对忽视了区域整体竞争力的提升。在新的规划中，兰斯塔德区域及时纠正了发展理念，以阿姆斯特丹等大城市作为重点发展对象，提升区域整体国际竞争力。长三角地区在更高质量的一体化发展过程中，要吸收兰斯塔德区域的发展经验与教训，既要注重区域均衡发展，也要重视区域整体国际竞争力的提升。
3. 重视区域交通枢纽和网络的支撑
作为荷兰最重要的经济发展区域，兰斯塔德拥有重要的港口、机场群，区域内的铁路和公路网络为港口和机场群枢纽能力的提升提供了重要支撑。“兰斯塔德2040”尤为重视交通枢纽对于提升区域国际竞争力的支撑作用。与兰斯塔德区域类似，长三角区域有重要的机场群、海港群与长江河港港口群，未来应切实聚合机场群和港口群的综合力量，提升整体的国际枢纽能力，并且要大力发展能够联系各大机场、港口的高速铁路和高速公路网络，提升枢纽之间的联系效率。
4. 重视生态保护与开发利用的平衡
2040结构愿景规划的一大重点内容是“蓝绿网络”的构建。传统上将生态空间的“绿心”和“缓冲区”单纯地作为隔离城市功能的作用具有明显的局限性，一方面忽视了生态空间网络的整体性，另一方面也忽略了生态空间综合功能的发挥。长三角区域既有太湖这种大尺度的“绿心”区域，也有长江、钱塘江、黄浦江等生态网络，还有诸多的农田、林地等生态斑块。在今后的发展中，长三角既要注重建立系统性的生态空间网络，又要注重生态空间功能的合理规划利用，形成生态网络与城镇体系网络之间的有机协同发展。
// 图12 兰斯塔德的“绿－蓝空间”（图片来自网络）
5. 制定不同空间尺度层面的关键任务
作为一个跨省的城市群，兰斯塔德区域在2040规划中特别针对“国内与国际”和“地区”两个层面提出了关键任务。在长三角体一化的进程中，不同的空间尺度层面也应当具有不同的任务分工。例如，在国家层面，长三角区域整体国际竞争力的提升应当是重点关注内容，与之相关的区域开放、生态环境保护、重大基础设施建设等内容可设为关键任务。
（供稿：市规划院；作者：陈 晨 上海社会科学院城市与人口发展研究所、史钟一上海大都市圈规划研究中心）