最近，温州土地使用权续期事件闹得沸沸扬扬。住宅建设用地使用权(以下简称土地使用权)到期以后，到底该如何续期?这个话题引发极高关注度，民法大家们也纷纷出来说话。解决方案有好几种，学界业界基本偏向不收或者少收。那么，到底应该谁来做规制呢?答案是能且只能是全国人大常委会。…[详细]
“土地大限”关乎人的基本权利 ，不是小问题，更不是行政问题
熙熙攘攘的讨论中，一项共识是，不应该由地方政府来随意制定土地续期费收不收、收多少。于是，有论者期待国务院作出统一解释。由上面的行政机关管住某些“贪婪”或者乱来的地方政府。然而，这样做就把这个问题给“降格”了，虽然都很通透，但是水晶杯就是水晶杯，不能称之为玻璃杯。
“土地大限”涉及公民基本的权利，一是财产权，二是居住权。财产权很好理解，所谓“风能进，雨能进，国王不能进”，也是我国宪法保护的公民基本权利，不用赘言。居住权呢?我国已经批准的《经济、社会及文化权利国际公约》是这么规定的—— “本公约缔约各国承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准，包括足够的食物、衣着和住房，并能不断改进生活条件。各缔约国将采取适当的步骤保证实现这一权利，并承认为此而实行基于自愿同意的国际合作的重要性。”而用一句唐诗来说是“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜。”住了几十年的房子，土地使用权怎么个算法，绝对是个有关居住权的大问题。尽管居住权并未明确地写入我国宪法，不过不少研究者皆认为，这也是一项宪法性权利。
财产权和居住权都是公民基本权利
人的基本权利，行政、司法机关都不适合管，只能由立法机关定
温州土地使用权续期事件引发了轩然大波之后，法律界人士纷纷出声，基本都在质疑温州的做法。政法委的机关报《法制日报》刊文称：“温州市国土局官员不懂的可能更多。他们不懂宪法和立法法。在我国，土地使用权、房屋使用权是公民依照宪法、物权法规定享有的基本权利，涉及扩大、减少或限缩公民基本权利的法律，必须由全国人大制定，国务院和地方人大都无权就此立法，遑论地方政府及其部门了。”这个评论很到位。翻看复杂的法律文献后，可以发现法律解释权只有全国人大常委会才有。由于社会发展很快，不能动不动就解释等原因，在1981年，全国人大常委会把这项权利分别授予了两高和国务院。不过，两高只能出有关审判和检察工作中所涉及的具体应用问题，同理，国务院及主管部门也只能就具体的行政工作来做解释。显然，涉及到人的基本权利，“土地大限”问题能且只能由全国人大常委会来解释。一些地方政府急不可耐地以高价让群众来续期，大错特错。
具体解释什么法律呢?是以前专题提过的物权法，因为物权法规定住宅“建设用地使用权”期间届满的，自动续期。到底多少年算届满?到底如何算自动续期?都需要解释。
10年前全国人大的官网便刊登过《土地使用权不应留悬念》
不能一错再错，一拖再拖，随意拍脑袋决定“土地大限”
失误也好，局限也罢，在土地使用权的期限上，问题是有延续性的。我国的住宅用地使用权大限一般为70年。这个70年怎么来的呢?来自26年前国务院一个规定，它叫《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。中国第一任国家土地管理局局长王先进在接受《瞭望东方周刊》专访时如是说，“我们土地管理局一开始提出的是住宅50年产权。这个期限是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。这里有一个比较近的样板，就是香港。我们国家土地归国家所有，英国的土地全部归国王所有。他们批租年期最高为999年，实际是永租制。但是在香港，因为是名义上租了中国的，租期99年，所以香港政府批租期就以99年为上限，按年头逐渐减少。我们先定了50年，理由主要有三个，第一个土地出让历史上没有经验可以借鉴，年限短点比较好调整;二是一个人的工作年期，一般为50年，假设从20岁开始，50年后就70岁了，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期;另外就是过去在计划经济体制下，房产产权的一般使用年限就是按50年计算，50年后房产就不能再用了。按照价值来算，用了50年就没什么价值了。后来中央讨论转让土地的问题时，一位主要领导问年限长一些行不行，我回答了上述理由，并表示如果觉得50年时间短了，再增加几十年也是可以的。后来制定法律时，就变成最高年限70年。”50年变70年，不过是一句话的事情，还得感谢那位领导的过问。然而，随意性可见一斑。
中国内地土地使用权的设定其实是通过香港学习英国
更大的问题是，如前文所言，具体的土地使用权年限，不是一个简单的行政问题。12年前宪法修正案对财产权进行修订后，问题越发明显。2004年，宪法修正案明确并完善了对公民权财产权的保护，将“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”这时候，涉及私有财产权的“70年大限”这个规定已然完全站不住脚，该被重塑了。与之相辅相成的续期费用问题也同样如此。遗憾的是，尽管从十多年前开始，“土地大限”的问题便讨论不断，甚至有了很充分的意见，然而法律依然没有做出明确的改进。反而把这个问题给拖下去了，“留给后人的智慧”。如此一来，两部行政部门制定的法规便一直被地方政府用得顺手(当然，有的地方甚至连70年大限也懒得用，而是创造出20年、30年这些限制)，收钱收得理直气壮。
目前关于土地使用权“自动续期”的观点，惠民是主流
无论如何，这样持续了十多年的讨论不该再只是讨论而已，混沌的局面也不该再继续下去。如民法大家杨立新教授著文所言，“在我国现行的土地公有的情形下，要想解决人民群众的恒心问题，就应当使住宅建设用地使用权的期间是永久性的期间，只有永久性的期间，才能够使我国城市居民对自己的住宅有恒心，对国家的制度有恒心。”
具体应该由国务院提请全国人大常委会作出法律解释
尽管法律解释权在全国人大常委会，但是和最高法层出不穷的司法解释不同，全国人大极少做出法律解释，甚至从未涉猎过关于民法的。这可能跟机制有关，因为全国人大的法律解释权应该是消极的，即相关部门提请作解释，才能做，而不是自己急着做一大堆。社会变迁很快，如果不克制，滥出法律解释，也不是值得肯定的事情。但是，出现这种数量极少的状况，也不正常，如法学博士周海挺的文章所言，“全国人大常委会在法律解释权配置结构中居于核心地位，理应发挥重要作用，然而现实情况是全国人大常委会长期虚置或实际旁落其法律解释职权，明示作出法律解释的情形十分罕见，大量的法律解释由并非居于主要地位的司法机关和行政机关作出。批评者直言不讳地指出我国法律解释权配置不当，法律解释领域存在着解释主体泛滥，解释内容逐级延续，解释形式凌乱等比较突出的问题。”因此在“土地大限”问题上，倘若能够由国务院提请全国人大常委会做出法律解释，会是非常具有开创性的。也表达了对民众基本权利的尊重和法律保护。
全国人大不能主动进行法律解释，有程序要走
结语土地使用权，事关财产权和居住权这两项基本权利，某些地方政府擅自做出规定不合法不合规。而具体怎么做?显然应该交由全国人大，这样才能和基本权利的地位相符，才能鼓励人们的恒心。