特别国债直达基层 1万亿资金或通过公开市场发行

在政府工作报告中也透露了，此次特别国债的资金将直达市县基层、直接惠企利民。过去，中国曾三次发行特别国债，但将特别国债筹集的资金全部转移地方政府并投入市场尚属首次。

5月22日，十三届全国人大三次会议公布的政府工作报告中首次透露，将发行1万亿元抗疫特别国债。

与此同时，政府工作报告也公开了今年的赤字规模以及新增地方专项债限额。全年的赤字率预计在3.6%以上，3.75万亿元的地方专项债也将在今年落地。

值得一提的是，今年财政政策的扩张比市场预计的规模要小。此前，市场普遍预计，特别国债的发行将会在3万亿元左右，而赤字率将达到3.5%-4%的水平。财政部原部长楼继伟甚至估计，赤字率要从2019年的2.8%提高到5.8%左右。

中国社科院全球宏观经济研究室主任张斌在22日接受时代财经采访时表示，财政政策仍然属于比较温和的扩张。

“这体现中央政府在推行积极财政政策时，还是比较着眼于审慎的态度。”中山大学岭南学院经济学系教授林江在22日接受时代财经采访时表示，避免因为发债规模太大以及赤字率过高，让市场认为新一轮的量宽政策又来了。

近段时间，“财政赤字货币化”的观点在社会上产生不少讨论。对此，林江认为，虽然只是探讨，但是会对市场预期，特别是对通胀率的预期产生影响。“显然，政府工作报告所说的发债规模和赤字率是尽量对市场预期进行管理。”

万亿特别国债逐渐揭秘

在财政部提交审议的预算报告中还透露了有关发行特别国债的细节：“发行期限以10年期为主，与中央国债统筹发行”“抗疫特别国债利息由中央财政全额负担，本金由中央财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元”“抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理”。

其中，特别国债与中央国债统筹发行也意味着，特别国债大概率会通过公开市场发行。

政府工作报告还透露，此次特别国债的资金将直达市县基层、直接惠企利民。过去，中国曾三次发行特别国债，但将特别国债筹集的资金全部转移地方政府并投入市场尚属首次。

对此，中国财政科学院副院长白景明认为，这与特别国债的“抗疫”性质有关。“抗疫逐渐走向常态化，相应的公共卫生投入还会加大，而这方面的支出责任很大部分在地方，要地方来履行实权和支出责任，所以必须得交给地方。”白景明在22日向时代财经如此表示。

为了符合“抗疫”的特别用途，政府工作报告中还特别明确，特别国债将主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。

同时，由于特别国债属于专项债，这也意味特别国债必须投入到有收益的项目上。

不过，特别国债要“怎么发”的问题还没有完全明晰，地方如何分享这一块万亿的“大饼”也尚待明确。在政府工作报告中提出，要建立特殊转移支付机制，资金直接转移至地方。

5月28日，全国人大代表将最终表决关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算的决议草案。

“疫情的风险程度以及地方的财政能力都可以成为考虑到因素。”白景明认为，抗疫是当前的头等大事，只要人大会通过草案，特别国债就会启动发行，抓紧落实，同时也会有一个相应的规则出来。

中央加大财政转移支付

除了以上1万亿元的特别国债之外，政府工作报告还透露，今年财政赤字新增的１万亿元也将全部转给地方。

这也意味着今年的财政赤字规模将会达到3.76万亿元，在去年的赤字规模上增加了近40%。从这样看来，白景明认为，赤字的增长率是比较高的。

而赤字率也从去年的2.8%提升至3.6%以上，也是首次突破了3%的国际安全线。

过去一直认为，一旦突破了3%的安全线，财政将会面临较大风险。但白景明指出，3%是一个参考的警戒线，各个国家的情况不一样，对于中国而言并没有太大问题，目前3.76万亿元的融资量与中国200多万亿元的货币供应量相比还比较小。

不过，白景明也提醒，政府要控制风险，综合平衡考虑。基于这一考虑，今年的赤字率并没有定得太高。“政府的债券需要从市场上融资，是不列入赤字的，另外，还要考虑资本市场的融资需求，不能造成过大的基础效应。这是一个大平衡的问题。”他说。

财政扩张“三箭齐发”，自然也离不开地方专项债。在政府工作报告中明确了，全年专项债的新增额度将达到3.75万亿元，比去年增加了1.6万亿元。

如果减去今年前5个月提前下达的2.29万亿元额度，在今年仍有1.46万亿元的专项债待发行。

今年的专项债除了支持新基建项目外，政府工作报告还明确了新开工改造城镇老旧小区3.9万个，增加国家铁路建设资本金1000亿元等一系列扩大投资的措施。

财政支出更加积极，但与此同时，中国的财政面临着更大规模的减收。

政府工作报告透露，今年将继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元，再加上前期出台的减税降费政策执行期限全部延长到今年年底，预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。

财政部部长刘昆在22日的“部长通道”上透露，今年的一般预算收入预计略高于18万亿元，低于去年。今年的一般预算支出预计将24.7万亿元，高于去年。“这一收一支，增加了6.76万亿元的资金，加大了力度，做好了对冲，实现了积极。”刘昆说。

同时，地方财政的减收增支的规模也预计在8000到9000亿元。刘昆表示，在今年的一般预算安排上，中央财政对地方的转移支付增加了12.8%，为近年来最高。中央财政对均衡性转移支付、县级基本财力奖补资金也安排了10%的增长。

政府的日子还要一“紧”再“紧”。刘昆表示，政府的“紧”还有空间。“在预算的科学安排上还有空间，在勤俭节约、精打细算上还有空间，在提质增效上还有空间。”

积极财政政策除了体现在发债规模和赤字率外，林江认为，还要求有配套的财政管理措施，例如绩效预算、政府部门是否真正落实过紧日子、财政转移支付制度的改革成效是否到位等。

“换言之，如果发债规模特别大，赤字率也比较高，但是如果政府部门花钱的模式没有改变，资金浪费依然严重，财政转移支付过程依然‘雁过拔毛’的话，积极财政政策还是不够积极的。”林江说。