知乎日報:人口流出讓農村治理空心化?

  隨着中國城市化的發展,農村的大量青壯年勞動力外流,只剩下空巢老人和留守兒童。勞動力流失、關係社會瓦解、治理制度難建……破敗的農村該何去何從?

  數以億計的農村人口流入城鎮,大大加速了中國的城鎮化進程,但也讓他們身後日漸遠去的農村變得模糊。大量農民工及其家庭的外流,對農村治理意味着什麼?

  美國美利堅大學的呂傑在其新著《中國治理的多樣性:中國農村的人口流動與制度變遷》中指出,人口外流瓦解了中國農村的社會結構,使人與人之間的交往與關係發生深刻變化,並改變了農村的制度選擇和治理績效。

  研究顯示,人口外流較少的農村仍然能夠維繫緊密的社會關係,並使宗族和村規民約等非正式制度有效運轉。人口部分外流的農村,村民選舉等正式制度愈來愈凸顯作用,也能確保較高水平的農村治理。但是大量人口外流的農村,無論是正式的還是非正式的制度都無法有效運轉,農村治理陷入僵局。

  農村治理的兩個根本問題

  呂傑認為,農村治理需要解決兩個根本問題:集體行動與問責。

  分權化改革以後,農村基礎設施的資金主要來自上級政府的轉移支付、村集體經濟和村民集資。農田水利設施的投資、建設和維護,顯然離不開村民的投入和貢獻。

  為了避免少數人的搭便車和投機行為,就需要在村民間達成共識並有效監督。只有對違反規定的人予以懲罰,才能使集體行動成為可能。

  與此同時,問責也是農村治理的關鍵所在。村民必須對村委會和村幹部進行監督,避免他們私吞、挪用或浪費公共資產和資金,並督促他們提供良好的公共服務。

  農村治理的兩種制度

  呂傑指出,無論何種制度,只要能夠解決集體行動和問責問題,就能有效運轉。依據其來源和形式,治理制度可以分為內生的非正式制度和外生的正式制度。

  內生制度包括宗族、宗教、合作社等社會和經濟組織,以及人與人之間的彼此信任和交往規範。內生制度依賴社會關係、聲望和共識,往往需要長期的交往和互動,而不需要政府等外部機構強加。

  外生制度包括集體公社、村民選舉、村黨支部、司法機構等,往往是政府從外部強加的正式規則,是 “放之四海而皆準” 的。

  不同制度依賴於特定的社會環境,而社會環境又受到社會結構的影響。在影響社會結構的因素中,城鄉人口流動是最重要的。

  內生制度與外生制度的轉換

  中國傳統的農村社會是熟人社會或關係型社區,人與人之間頻繁互動且關係緊密。大家 “抬頭不見低頭見”,並信守同樣的社會共識。這種社會環境下內生的非正式制度更加適用,而外部強加的正式制度往往難以奏效。

  但是,大量農村人口流入城市,改變了農村的社會結構,並使內生制度所依賴的社會環境發生變化。中國農村日益演變為陌生人社會或鬆散型社區,人們變得以自我為中心並追求短期利益。

  人口外流帶來了新的信息、生活方式和糾紛解決辦法,瓦解了內生制度的運轉基礎,使其效果大打折扣。在人口外流的助推下,原本不佔優勢和效果不佳的外生制度日益被人們接受,並逐漸發揮其應有的作用。

  在人口大量外流的農村,社會結構趨於原子化,社會環境面目全非。因為缺乏起碼的社會共識,人與人之間很難合作和協調,無論是正式制度還是非正式制度,都無法有效運轉。此時,人們不得不 “各人自掃門前雪”,這使農村治理績效低下。

  關於農村治理制度的選擇研究

  為了驗證上述假設,呂傑依據 2008 年對 356 個行政村 4000 餘人的調查數據,包括亞洲晴雨表調查和全國農村調查,進行了研究。

  他以農村根據人口變化而調整土地分配的難易程度,來衡量內生的非正式制度。人口結構變化後需要調整土地,但村民可以依法拒絕,此時往往需要約定俗成的村規民約來進行調解。如果能夠容易地調整土地分配,以適應村內人口結構的變化,那麼就説明該村的內生制度較強。

  對於外生的正式制度,則以村民選舉按照法律規定執行的程度來衡量。只有在村民選舉委員會的組織、候選人的提名、正式候選人的確定和候選人數量等方面都做到透明公開和公平公正,才能説明正式制度是穩健的。

  研究顯示,只有約 14% 的受訪農村可以較容易地調整土地,只有約 10% 的農村建立了公開公平的村民選舉制度,而同時具備兩種有效制度的農村不足 2%。換句話説,近 3/4 的受訪農村未能建立有效的正式或非正式制度。

  人口外流導致內生制度失靈

  在控制了經濟、人口、生態和政治因素後,研究發現,只要正式制度和非正式制度的其中一種發揮作用,就會使包括自來水、村內道路、水利工程、其他公共設施和公共福利等在內的公共產品得到有效建設和維護。

  長期在本省其他城市或外省務工的村民比例越高,內生制度就越難以奏效。原因有二:一方面人口外流讓人們的社會觀念發生了變化。在人口外流較多的農村,村民對鄰里的熟悉程度降低了,人們越來越不在乎其他人怎麼評價自己,也更加不認同老人和道德模範的威望。

  另一方面,在人口外流較多的農村,人們不再認同應該為了集體利益去犧牲個人利益,人與人之間的交往也在從培養長期社會關係轉向注重短期個人利益;糾紛解決的方式也從 “和稀泥” 或 “各打五十大板” 的和諧理念,轉向是非對錯要黑白分明的觀念。

  換句話説,人口外流導致內生制度賴以為生的社會環境發生了深刻變化,而這是內生制度失靈的關鍵所在。

  人口外流適中才能建立正式制度

  人口外流固然會讓人們趨向於選擇正式制度來處理糾紛、災難救助和私人借貸,但是人口外流比例過高的農村,與人口外流比例過低的農村一樣,都難以建立正式制度。

  只有在人口外流比例適中的鬆散型社區,人們才會選舉村委會、民政部和信用合作社等正式制度來解決個人的糾紛、救災和借貸需求。而在人口外流很少和人口大量外流的農村,人們很少選擇正式制度,反而主要依賴於家庭、親戚朋友和宗族等私人手段和非正式制度。

  同樣在村民問責方面,在人口外流比例過低或過高的農村,人們對村民選舉的信任水平很低,且不認為村民選舉和村委會是有效監督村幹部的主要手段。

  除了上述量化分析,呂傑還基於實地訪談和案例分析來豐富這些研究發現。量化分析可以檢驗關鍵變量之間的關係,但截面數據無法説明因果關係和發生機制。案例追逐和深度訪談則增強了研究的縱深性,使之可以解讀現象背後的內在機理。

  中國農村的未來向何處去?

  知識精英和青壯年勞動力出走農村,留下無人照料的老弱婦幼。大量人口外流使村民之間的社會交往減少,人與人之間變得越來越陌生,尤其是人們觀念的變化,對內生制度所賴以存續的社會根基——信息流動和社會懲罰這兩個關鍵機制——造成了摧枯拉朽的侵蝕。

  與過去更注重集體利益、長期發展與和諧共處的觀念不同,外出務工人員更傾向於認同個人至上、短期主義和自我中心,這使農村傳統的社會交往發生劇烈變化,社會關係更為緊張,甚至矛盾糾紛也難以調和。

  有人説農村的復興可以寄希望於返鄉農民工,他們的受教育程度、工作技能和視野都要優於沒有外出的村民。但是,這些新生代農民工由於對農村缺乏認同感和歸屬感,並不會真正地關心農村治理。他們更加嚮往城市生活,哪怕那裏的工作艱辛、生活艱難。

  不過,即便是留在城市的村民,也同樣可以為家鄉的發展做貢獻。外部力量的介入會使農村社區得以重建,並激活地方治理的制度基礎。他們可以為村莊帶去新鮮的血液,讓村民間的合作與協調逐漸增強。

  更重要的是,各級政府應該增加嚴重人口外流地區的 “三農” 預算資金,加強監督並有效利用這些經費,以推動農村治理的轉型。

  人口流動凸顯農村治理複雜性

  農村勞動力的流動,讓農村治理的複雜性進一步凸顯。可以預見的是,城鎮化進程和人口遷徙的加速推進,會使越來越多的農村從關係型社區轉向鬆散型社區,進而陷入原子化社區。如何治理這些形態不一的農村,是未來社會的一個重大挑戰。

  基於村規民約、宗族嫡親、宗教信仰和互惠互利等建立起來的內生制度,正慢慢復興為村民自治的主要依據;與此同時,國家有意識地推動村民選舉和民主治理等正式制度在農村生根發芽;此外,大量村民外流會對村莊結構和社會環境造成重塑。這三股力量交織在一起,為我們理解中國農村治理的多樣性和多變性提供了絕佳的機會。

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