國度審計報告出爐: 千億扶貧資金花到哪去了?
《中國經濟週刊》記者姚冬琴|北京報道
又到了一年一度的“審計時間”。每到年中，審計署就會密集發佈審計公告，交上一份中國財政經濟的全面“體檢報告”，政府部門、大型國企、重大專項，都是“體檢”對象。
6月23日，新任審計署審計長鬍澤君向十二屆全國人大常委會第二十八次會議做了《國務院關於2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。同一天，審計署公開發布27個審計公告，包括《158個貧困縣扶貧審計結果》、《2016年保障性安居工程跟蹤審計結果》，以及對20户中央企業的審計結果等。
6月23日，受國務院委託，胡澤君審計長向十二屆全國人大常委會第二十八次會議做《國務院關於2016年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。
2016年是打贏脱貧攻堅戰的首戰之年，在財政投入上，2016年中央和省級財政專項扶貧資金首次突破1000億元，其中中央為667億元，增長43.4%；省級為493.4億元，增長56.1%。
作為貧困羣眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脱貧的“助推劑”，千億級別的扶貧資金用到哪去了？用的效果怎麼樣？如何確保扶貧資金在陽光下運行、真正用在扶貧開發上？關於扶貧資金的審計結果備受關注。
審計署保持了對脱貧攻堅的持續關注，並拓展了監督範圍——在2013年、2016年兩次對扶貧專項進行審計的基礎上，今年審計署組織相關特派辦與地方審計機關重點抽查了20個省的158個國家扶貧開發工作重點縣和集中連片特困地區縣，重點內容除2016年財政扶貧資金管理使用情況，還增加了扶貧政策措施落實情況。
審計署抽查扶貧資金336.17億元，佔這些地區2016年財政扶貧投入的44%，涉及1216個鄉鎮、3461個行政村和2508個單位，還走訪貧困家庭1.66萬個。總體上，全國各地貫徹落實中央脱貧攻堅部署，堅持精準扶貧、精準脱貧，加大扶貧投入和資金整合力度，農村貧困人口減少1240萬，易地扶貧搬遷人口超過240萬，貧困發生率下降到4.5%，貧困地區農村居民收入增幅高於全國平均水平，貧困羣眾生活水平明顯提高，貧困地區面貌明顯改善。
從重點抽查的158個縣看，脱貧攻堅任務還十分艱鉅，扶貧資金在一些地方具體使用中尚需進一步精準聚焦，個別地方存在扶貧舉措不實等問題。
一是，有些地方精準識別等基礎工作還不夠紮實。有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準確或未及時更新，有的已置辦高檔轎車、商品房等卻未及時退出，個別村幹部還採取分户拆户等方式將親屬納入建檔立卡對象。有些扶貧措施與困難學生資助、低保、醫療等政策銜接不夠或數據不共享，有43個縣的2.99萬名貧困家庭子女未能按規定享受助學金等教育扶貧資助；有58個縣的22.12億元扶貧貸款和貼息補助未按規定使用；有55個縣的367個易地搬遷和以工代賑項目存在前期論證不充分、扶助對象不精準、執行政策不嚴格等問題；健康扶貧政策在54個縣未得到完全落實。
二是，有的地方存在追求短期效應傾向。有53個縣的189個項目因脱離實際、管護不到位等，建成後改作他用或廢棄，涉及扶貧資金1.41億元；有24個縣的56個項目與貧困户利益聯結較弱，集中在龍頭企業或合作社，存在“壘大户”、“造盆景”現象，涉及扶貧資金5643.68萬元；有32個縣的81個項目在資金分配中搞簡單“平均主義”，涉及補助1.33億元；19個縣已脱貧人口中，有1.7萬人存在多計預期收益或義務教育、基本醫療、住房安全“三保障”未落實等被提前脱貧問題。
三是，基層扶貧資金統籌和監管還未完全到位。有119個縣財政涉農資金統籌整合試點推進慢，基本還按原渠道、原方式，分頭申報、實施和管理，其中84個縣形成閒置資金19.54億元，有6.23億元閒置兩年以上。資金日常監管還不嚴格，有96個縣發生騙取套取、違規使用等問題297個、涉及扶貧資金3.81億元；陽光化管理要求未能有效落實，有41個縣的568個項目未按規定公開公示。
審計指出問題後，有關地方和部門已追回或盤活扶貧資金6.48億元，促進完善規章制度42項，處理處分44人。
審計報告出爐的第一時間，兩位權威人士針對報告進行了解讀：
持續跟蹤查偏糾錯
寫在158個貧困縣扶貧審計結果公佈時
國務院扶貧辦綜合司司長蘇國霞
黨的十八大以來，審計署不斷加大對財政扶貧資金的審計力度，對於改進扶貧資金管理制度、堵塞制度漏洞、查處違法違紀違規行為起到積極作用。在2013年、2016年兩次對扶貧最近的專項審計基礎上，今年審計署組織相關特派辦與地方審計機關對20個省區市的158個縣開展了審計，重點內容除2016年財政扶貧資金管理使用情況，還增加了扶貧政策措施落實情況。保持了對脱貧攻堅的持續關注，拓展了監督範圍。
審計結果顯示，黨中央國務院脱貧攻堅的決策部署得到各地各部門的高度重視和廣大羣眾積極響應。建檔立卡作為精準扶貧的基礎性工作得到改進，貧困人口識別精準度提高。各地區各部門結合實際制定了脱貧攻堅規劃，以規劃引領財政、金融和社會幫扶加大投入力度。各地注重因地制宜精準施策，不斷探索脱貧攻堅的有效途徑。隨着考核評估、督查巡查、執紀問責力度的不斷加大，資金的管理使用進一步規範。2015年發現的違紀違規、閒置浪費等問題資金的比例比2012年下降了10.5個百分點，情況得到明顯改善。事實説明，黨中央脱貧攻堅的政策措施得到較好落實，扶貧資金管理使用情況總體向好。
審計過程中發現的突出問題與我們在工作中掌握髮情況基本契合，表現出中央加大脱貧攻堅力度以後，各地各部門在貫徹落實中理解不夠深入、反應不夠及時、措施不夠有效。
在脱貧攻堅政策措施落實方面，第一個突出問題是精準扶貧的基礎工作還不夠紮實，依然存在貧困識別和退出標準把握不準、個別村幹部優親厚友等問題。在農村工作比較薄弱的貧困地區對數千萬貧困人口進行建檔立卡，情況複雜，工作量大，難度可想而知。貧困退出又是一項開創性工作，各地在標準的把握和程序的執行上還處在探索階段。做好這項基礎性工作，還需要上下一起努力。中央層面細化實化標準和程序，加強指導對各地的指導。地方要克服急功近利的錯誤政績觀，克服懶政惰政的不良作風，把工作做紮實。第二個突出問題是部門政策銜接或共享不夠，造成教育扶貧、健康扶貧、小額信貸、易地扶貧搬遷、以工代賑等政策落實不到位。解決這方面的問題，首先需要統一思想，打破行業部門的壁壘，深刻理解習近平總書記關於打贏脱貧攻堅戰需要超常規措施的主要思想，落實貧困縣統籌整合涉農資金支持脱貧攻堅的政策，圍繞完成脱貧攻堅任務安排部門資源。
在財政扶貧資金管理方面，第一個突出問題是貧困縣涉農資金統籌整合試點推進緩慢，被審計的158個縣中，119個（佔四分之三）或沒有及時出台實施辦法，或基本按原渠道進行管理，或納入整合的資金不完整、撥付不及時。這反映出基層執行能力不強，缺少脱貧攻堅長遠規劃，扶貧資金規模加大後，還是按照原有的思路和方式管理項目，無法有效發揮資金作用。這需要我們進一步下放管理權限，簡化辦理程序，讓基層和羣眾自己決定做什麼，怎麼做。第二個突出問題依然是在扶貧資金陽光化管理方面，存在騙取套取、違規使用、藉機牟利等現象。儘管較原來有改善，但是我們不能放鬆警惕。扶貧部門要加強與紀檢、監察、審計等部門的合作，加強公示公告提高透明度，歡迎社會和輿論監督，把加快資金使用進度作為工作重點，把縣鄉村作為扶貧資金監管重點，切實發揮財政扶貧資金使用效果。
扶貧措施和資金使用精準才能確保精準脱貧
中國人民大學中國扶貧研究院院長汪三貴
2016年，我國的農村貧困人口減少了1240萬人，比上年下降了22.2%。這一減貧速度高於2015年的20.6%和2014年的14.9%的貧困人口下降速度，説明2016年的脱貧攻堅和精準扶貧工作卓有成效。減貧進程的加快離不開中央扶貧政策體系的不斷完善和地方政府扶貧工作的不斷改進，特別是貧困地區不斷創新扶貧機制和資金使用方式。國家審計署對158個貧困縣2016年扶貧政策落實和扶貧資金使用管理情況的審計結果表明，貧困地區的扶貧工作在多個方面取得了新的進展。
一是扶貧對象的識別和管理進一步精準。2016年在以往精準識別工作的基礎上，各地開展建檔立卡“回頭看”，動員大量的人員進村入户，核實情況。全國共剔除識別不準的人口900多萬，補錄新識別的貧困人口800多萬人，從而使扶貧對象的精確度大幅度提高，為精準幫扶打下了良好的基礎。二是完善政策體系和加大資金投入力度。2016年國務院印發了“十三五”脱貧攻堅規劃，中辦、國辦出台11個《決定》配套文件，中央和國家機關各部門出台了100多個政策文件和實施方案，地方政府也出台了相應的政策文件和實施方案。在財政投入上，2016年中央和省級財政專項扶貧資金突破1000億元，其中中央為667億元，增長43.4%；省級為493.4億元，增長56.1%。為了滿足精準扶貧的需要，使責任和權利統一，財政涉農資金實行縣級整合並將項目和資金的審批權下放到縣級政府。三是不斷創新扶貧模式和資金使用方式。各地以激發貧困農户內生動力，增強貧困地區和貧困農户“造血”能力為目標，重點探索如何通過整合各種資源將貧困户納入現代產業鏈中，解決貧困農户經常面臨的技術、資金、管理、市場等方面的困難。主要模式是通過企業、合作社、專業大户等新型經營主體帶動貧困人口，幫助他們解決市場和技術問題，提供產前、產中、產後全方位服務，貧困人口只需要參與生產環節中相對比較簡單的生產活動或就業，這樣就大大降低了貧困户發展產業的風險。新型經營主體通過整合利用貧困户的土地和勞動力資源、政府的優惠政策和扶貧資金、金融部門的信貸扶貧資金和保險政策來擴大生產規模和降低經營風險，並形成有效的利益聯結機制，確保貧困户的利益。各地也探索了各種類型的資產收益扶貧，增加貧困人口的資產性收入。四是在審批權下放的同時，通過各種方式加強資金的監管和問責機制，使違紀違規的問題大幅度減少。這次審計的問題資金比例降至7.93%，比2015年的25.8%下降了17.9個百分點。
脱貧攻堅和精準扶貧是一項涉及面廣的系統工程，儘管工作在不斷改進，但此次審計也發現了一些亟待解決的問題。一是精準識別工作不夠紮實，有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口基本信息不準確或未及時更新，也仍然存在將不合標準的非貧困户建檔立卡和村幹部優親厚友的問題。二是教育、健康、金融、易地扶貧移民搬遷和社會保障等方面的扶貧政策措施落實不到位。突出表現在部門間信息不能共享，部分貧困家庭的學生未能按規定享受國家助學金和寄宿生補貼，一些貧困人口看病不能及時結算或未按規定享受財政補貼；部分貧困户未能享受貸款利率優惠和貼息補助；一些地區的易地扶貧移民搬遷論證不充分和超標準建設增加貧困人口負擔。三是貧困縣涉農資金整合不充分。75%的抽查縣涉農資金統籌整合試點進度慢，甚至沒有出台相應的整合方案，一些地方整合資金不完整、撥付不及時、項目審批權也沒有下發到縣。84個縣形成了19.54億的閒置資金。四是仍然存在違法違規問題，涉及問題資金3.81億元。五是部分項目由於脱離實際沒有取得預期效果，甚至出現扶貧資金壘大户而沒有落實帶動貧困户的利益機制安排。
要完成到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脱貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困的脱貧攻堅目標，任務非常艱鉅。這次審計結果為進一步改善今後幾年的脱貧攻堅和精準扶貧工作提供了重要依據和參考。地方政府應該將工作的重點放在精準識別、精準扶持和資金管理方面。在精準識別上，要進一步完善民主評議機制，增加公開性和透明度。同時增加鄉鎮政府對村兩委的監督，實行有控制的民主評議，防止村幹部優親厚友和家族勢力對識別過程的干擾，確保識別的精確性和建檔立卡的公正可靠。在精準幫扶方面，由於涉及的政策面廣，地方政府首先需要充分理解各項扶貧政策並綜合利用；其次是各業務部門需要相互配合、信息充分共享而不能各自為戰；再次是充分了解貧困家庭和人口的實際需求和能力，有針對性地制定幫助措施，真正做到因户因人施策，提高幫扶效果。在資金整合和管理方面，一是要敢於擔當，加大資金整合力度，並充分利用各類扶貧資金。二是在充分行使資金和項目縣級審批權的同時，全面推行項目和資金的公示制，保證羣眾的知情權和監督權；三是建立常態化的監督機制，利用紀檢、審計和駐村幹部的專業能力和信息優勢加強監管；四是建立以結果為導向的考核評估機制，確保扶貧資金的投入能取得顯著的減貧成效。