陳徵：國家舉借債務的憲法界限

陳徵 中國政法大學法學院教授、博士研究生導師。

內容摘要

為了滿足不斷增加的財政需求，世界各國普遍擴大了舉借債務的規模。相對於其他增收和減支的方式，舉借債務所面臨的阻力最小。我國憲法並不禁止國家舉借債務，但憲法的民主原則、效率原則、平等權和納税義務條款分別構成其邊界。國家舉借債務會弱化當前代議機關對各種政治任務重要性和緊迫性的評估權，並限縮未來代議機關的預算空間。平等權條款要求國家維護代際公平，國家舉借債務與代際公平之間存在緊張關係。憲法通過規定公民的納税義務確立了租税國家原則，而國家舉借債務導致部分税收由國家轉移至債權人手中，打破了税收取之於民並用之於民的原則。對國家舉借債務進行合憲性審查可能會面臨非常棘手的技術性問題，應當優先選擇通過立法進行程序預防的方式來限制國家舉債行為。

一、國家舉借債務問題的現狀及其憲法化

（一）國家舉借債務問題的現狀

隨着世界上越來越多的國家開始採取較為積極的財政政策，國家從滿足基本公共需求的傳統角色逐漸轉變為參與規劃和形成並積極構建未來的引導者角色。我國作為一個幅員遼闊的發展中國家，政府更為經常地採取刺激經濟、穩定就業等有助於推動經濟發展和維護社會穩定的措施，其後果必然是公共財政支出的不斷增加。

通常來講，應對公共財政支出增加的手段無非就是增加收入或減少支出。在增加收入方面，具體手段主要包括以下幾種：第一，增加税收；第二，國家通過從事經濟活動盈利；第三，舉借債務。在減少支出方面，可能的常用手段主要包括：第一，節約公權力自身的運行成本特別是行政成本；第二，大範圍修改法律進而削減國家的社會保障支出。不難發現，增加税收、節約公權力運行成本和削減社會保障支出往往會遭遇極大的政治阻力。與這類手段相比，國家從事經濟活動所面臨的政治阻力相對較小，但該手段並非不受憲法約束。在我國，雖然憲法規定了公有制的主體地位和國有經濟的主導作用，但國家從事經濟活動不得對同行業私營企業家的基本權利構成侵害。如果説國家不正當地從事經濟活動尚且可能遇到一些來自私營企業家甚至來自消費者的阻力，那麼國家舉借債務則往往被視為一種“皆大歡喜”的增加財政收入的手段，畢竟舉借債務意味着提前透支未來的公共財政，很多當代人根本不會關心對自己沒有任何影響的“未來”。

與此相應，最近數十年，各國政府紛紛以舉借債務的方式來滿足不斷增加的財政需求，舉借債務已成為各國政府增加財政收入最為便捷的手段。這導致財政預算的最大問題已不再是支出的增加，而是債務的增加。特別是從20世紀70年代開始，財政赤字開始與全球金融體系掛鈎。有學者認為，只要這一體系繼續存在，就沒有可能在一個可持續的基礎上平衡預算，甚至有學者開始認為，財政平衡本身並不具有優點，預算失衡也不一定總是壞事。

在我國，有數據表明，在2013年經過審計署進行債務甄別後，中央政府的直接債務約為9萬億元，截至2018年底，中央政府的債務餘額已達到14.96萬億元，地方政府的債務餘額為18.39萬億元，政府債務佔GDP的比例為37.1%。總體而言，雖然我國政府的債務總額尚在歐盟規定的60%的警戒線之下，但這並不能否定我國政府債務逐年攀升的事實。

（二）國家舉借債務問題的憲法化

如今，國家舉借債務已經成為政治學、經濟學和法學在公共財政領域探討的核心問題。對於國家舉借債務，在政治學界和經濟學界存在很多質疑。首先，國家舉借債務被稱為國家財政最危險的收入方式，其可以使當代的人民產生一種錯覺——國家的財政資金取之不盡用之不竭，這會進一步導致國家債務的攀升。其次，由於公債的信用往往高於民間借貸，因此公債的發行會將相當一部分公民個人的資本吸納到政府手中。即使是商業銀行或者其他金融機構購買國家發行的公債，其資金同樣間接來源於公民個人。根據新古典經濟理論，國家在市場中作為額外的債務人增加了貸款需求，這一方面可能導致該國在特定時期內市場貸款利率的提高，另一方面往往會排擠私人投資者和私人資本的其他用途，即產生所謂的擠出效應（crowding-out），從而阻礙經濟發展。最後，財政赤字的增加往往會導致貨幣超發，進而引發通貨膨脹。有些學者認為，國家舉借債務存在正當理由。例如諸多經濟學者認為，國家舉借債務可以在未來增加公民收入並降低税負，同時可以提高國家的總體税收。基於政策穩定性的考慮，至少在經濟衰退時期應當允許國家舉借債務，財政收支系統可以作為自動穩定器發揮作用。當然，國家通過舉借債務資助經濟的措施在多大程度上可以調控經濟週期和阻止經濟衰退，在經濟學界爭議很大。不過，一般認為，當存在非同尋常的經濟停滯或衰退現象時，國家舉借債務至少可以緩解危機情形。如果完全禁止國家舉借債務，則容易引發逆週期財政政策。政治學界普遍認為，當國家面臨戰爭、經濟衰退或其他重大危機時，舉借債務可以維護國家、社會和市場秩序的穩定。即使不存在上述情形，國家舉借債務也可能具有合理性。例如，一旦財政預算對收入或支出做出嚴重的錯誤判斷，絕對禁止國家舉借債務往往會導致短期內大幅度削減財政支出，這極其不利於國家應對突發事件。當然，經濟學界普遍認為，財政赤字應當有度，如果國家債務過高，那麼長期來看會影響經濟增長和勞動就業。至於擠出效應，一些經濟學者認為其通常僅存在於資本主義初期的自由競爭環境之中，當時生產力不發達，社會閒散資金不足，而在經濟充分發展和資本極大充裕的時期，則不存在擠出效應。

不難發現，至少從經濟學角度來分析，國家舉借債務屬於一種極其複雜的經濟與財政調控手段，其對於國民經濟的整體影響很難一概而論，諸多後果甚至具有不可預知性。然而，在本文主題內，最為關鍵的內容並非分析國家舉借債務給預算政策、財政政策和經濟政策帶來何種挑戰，而是探討其給財政憲法帶來何種影響，畢竟國家實施的任何行為都應當首先符合憲法，在從經濟學、政治學等領域討論國家舉借債務的利弊與合理性之前，必須首先對其合憲性進行分析。既然我國政府舉借債務的規模不斷擴大，舉借債務已經成為我國財政收入越來越重要的來源，那麼憲法學界理應對這一現象予以回應，從而使財政憲法更好地發揮規範公共財政收入來源的作用。

然而，對於財政憲法的特徵和效力，或許仍然存在一些爭議。在數十年前，德國學者Ossenbuehl認為財政憲法的規範性偏弱，適用效力不強，更多應當發揮建議和指引作用，而不具備規範標準和約束力，否則將導致對政治的過度介入。另一位德國學者Osterloh則對財政憲法的效力持更為明確的否定態度，他認為財政和經濟政策不宜法律化。然而，既然財政憲法屬於憲法的重要組成部分，那麼其效力並不應該比其他憲法規範低。一個國家憲法的各個條款有着共同的政治、文化和社會基礎，其在結構上具有同一性，制憲者無意在不同的憲法規範之間劃分效力等級。憲法與政治的關係問題存在於憲法的各個領域，並非財政憲法所獨有，應通過調整合憲性審查的標準和強度來解決這一問題，而非簡單地否定或削弱某些部門憲法的效力。雖然對國家的財政和經濟行為進行合憲性審查往往會涉及諸多經濟學知識，但這並不意味着合憲性審查不得介入這一領域。合憲性審查往往離不開其他專業知識的支持，如果每當涉及其他專業問題時就放棄合憲性審查，那麼不只是國家的財政和經濟行為，在政治、文化、宗教、科技、體育等諸多領域的行為均可以逃避憲法的約束。事實上，在合憲性審查過程中完全可以聘請相關領域的專家出具意見或者提供諮詢，涉及其他專業知識本身並不構成合憲性審查的邊界。不能否認，財政國家有着自己獨特的運作方式，特別是將國家舉借債務問題憲法化和法律化確實存在一定的難度，但憲法畢竟約束一切公權力行為，國家舉借債務的行為亦不例外。如果國家舉借債務行為不能受到憲法的有效約束，那麼憲法對徵税和國家從事經濟活動等其他財政收入來源的約束將在很大程度上失去意義。可見，在國家舉借債務的問題上，雖然憲法應當保持其框架秩序的特徵，進而留給立法者必要的政治形成空間，但考慮到國家債務可能會漫無邊際地擴張並帶來嚴重的後果，在憲法上理應對其劃定邊界。

在本文中，國家舉借的債務是指國家或其設立的公共機構以公開發行、直接舉借或其他方式向國內外金融機構或社會公眾籌措的，承諾在未來某個特定時期償還的債券、借款或保證。對外籌集資金可能會威脅到一個主權國家的財政獨立，而筆者於本文中將討論範圍侷限於憲法等國內法領域，並不涉及國家對外舉借債務的問題。此外，雖然我國的地方債務問題同樣非常嚴重，甚至從某種意義上講比中央債務問題更為嚴重，但分析地方債務的成因離不開對中央與地方關係等問題的討論，限於篇幅，筆者於本文中的探討主要侷限於中央層面，當然，某些討論在很大程度上也適用於我國的地方債務問題。

二、國家組織法原則對國家舉借債務的約束

憲法中的諸多規範體現出一種原則屬性，而非規則屬性，這一現象在我國《憲法》第一章的總綱部分體現得尤為明顯。我國《憲法》總綱規定了諸多國家組織法原則，其中可能構成國家舉借債務憲法界限的原則，包括民主原則和效率原則。

（一）民主原則

1.財政預算的民主合法化功能

我國《憲法》第2條確立了民主原則。民主原則要求一切國家權力的行使都來源於人民、可以追溯至人民，人民必須能夠對這些權力的行使進行一定程度的控制，施加一定程度的影響。在我國，人民行使國家權力的機關是由民主選舉產生的人民代表大會。我國《憲法》設定了人事任免權等體現人事與組織合法化的手段，同時設定了立法、預算等體現事務與內容合法化的手段，這些手段均可以在一定程度上使行政權的行使追溯至人民代表大會。

根據我國《憲法》的規定，全國人大審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告；審查和批准國民經濟和社會發展計劃和計劃執行情況的報告；全國人大常委會在全國人民代表大會閉會期間，審查和批准國民經濟和社會發展計劃、國家預算在執行過程中所必須作的部分調整方案。然而，我國憲法學界對立法的關注遠多於預算。國家的財政預算是國家各類行為的財政基礎，在給國家留出財政活動空間的同時也約束了國家的財政活動。在大部分西方國家，財政預算草案通過預算法案來確定，形成在某一特定預算週期內適用的法律，因此議會的預算權往往被歸入立法權中。預算法案屬於議會法，並不直接發揮外部效力，進而不會引發公民的主觀請求權。此外，與一般法律不同，在財政支出方面，預算法案的約束力僅及於限制行政機關的支出上限，在未超出支出上限的情況下，預算法案原則上僅具有授權效力，若預算執行機關並未實施財政支出行為或支出未達到預算法案中的授權額度，並不違反預算法案。在我國，雖然預算草案經過人大批准才生效，但批准不採用法案的形式，批准後的預算並未轉化為法律，然而這並不影響我國的財政預算同樣發揮着民主合法化功能的事實。

從憲法角度來講，民主合法化功能是財政預算最為核心的功能。國家的絕大部分活動均需要財政支持，因此代議機關可以在預算週期內藉助預算審查權和預算批准權，通過對各類財政支出的授權確定財政任務。代議機關對預算週期內可能完成的各種財政任務的重要性和緊迫性進行評估屬於一種典型的民主決策過程。若預算執行機關在代議機關的授權範圍內活動，其行為則具有事務與內容合法性。與此相應，代議機關和審計機關對預算的審查和監督同樣發揮着事務與內容合法化功能。在過去，我國財政預算的主要目的既不是約束和調控行政活動，也不是維護納税人的權利，而是確保實現國民經濟和社會發展計劃。在今天，我國是一個邁向現代化的法治國家，財政預算所發揮的民主作用已得到普遍認可。

然而，不可忽視的是，相當一部分財政支出往往已經被國家制定的法律所確定，最為普遍且最為典型的當屬那些履行給付義務的法律。因此，代議機關通過預算對財政任務重要性和緊迫性進行評估的可能性，僅存在於預算週期內的財政收入減去被法律確定的財政支出之後的財政空間內。照此，國家制定的給付法律越多，留給自身的財政預算空間就越小，通過財政預算發揮民主合法化功能的可能性就越小。雖然立法同樣發揮着事務與內容合法化的功能，但法律通常在較長時期內適用，預算則往往在較短的週期內有效，代議機關可以通過財政預算及時更新和糾正此前的財政活動安排和民主政治決定，無需較為複雜的程序，從而可以使民主合法化更具有時效性。可見，在社會國的發展與預算的民主合法化功能之間存在一種緊張關係。即便如此，人大的預算職權仍然是憲法民主原則的重要內涵。然而，國家舉借債務的行為在一定程度上構成對民主原則的挑戰。以下筆者將分別從未來代議機關的預算空間和收支平衡原則角度展開探討。

2.未來代議機關的預算空間

財政預算的民主合法化功能主要體現在財政支出方面，國家舉借債務涉及財政收入，因此財政的收入與支出密不可分。國家舉借債務的行為必然導致當前代議機關預算空間的擴大和未來代議機關預算空間的縮小，這直接關係到代議機關對國家財政任務的安排和評估。對未來的財政預算而言，在排除被給付法所確定的支出之後，償還以往的債務和利息將要耗費大量的財政資金，即使在預算週期內仍存在預算空間，當然，這一空間也極為有限。隨着債務的逐年堆積，未來代議機關的財政活動空間將被大範圍限縮甚至擠壓為零，未來代議機關將淪為當前代議機關的遺產管理者，進而處於有權徵税而無權獨立使用這些税收的尷尬境地，這必然會嚴重影響財政預算民主合法化功能的發揮。

或許有學者認為，憲法中的民主原則僅要求一切國家權力來源於“當前的人民”，未來的人民不屬於當前行政活動的民主合法化來源。然而，憲法是具有長期效力的根本價值，是跨越代際的人民的共識，未來的人民應當被視為明天的主權所有者，他們的利益同樣受到憲法的保護，憲法絕不可能允許當前人民將自己的幸福建立在未來人民的痛苦之上。從這個角度來講，憲法可以被視為一種“代際契約”。可持續發展要求國家的任何行為均以經濟、社會和生態發展為導向，應顧及當前和未來幾代人的利益，應當在經濟制度、社會結構和生態環境三方面建立一種“實踐中的調和”狀態，這一狀態能夠平等考慮這三方面的利益。可見，可持續發展不只是對生態環境領域提出的要求，憲法尤其應當維護民主制度和財政國家的可持續發展。當前這一代人民的意願應當同時顧及未來人民的利益，考慮到代際之間的可持續發展。與此相應，財政預算必須確保國家在近期和遠期均可以完成任務，從而使國傢俱有可持續的行為能力和促進社會發展的能力。

3.收支平衡原則

為了充分實現財政預算的民主合法化功能，世界上很多國家均以立法的形式對預算設定了一系列原則，即所謂的“預算原則”。預算原則是預算編制、審查、批准、執行和監督等各個預算環節均應當遵守的原則。雖然各國的預算原則多由法律予以規定，但由於相當一部分預算原則發揮着代議機關約束和控制行政權的重要作用，具有事務與內容上的民主合法化功能，因此可以間接從憲法的民主原則中導出，其不僅具有法律效力，而且具有憲法效力，同樣構成國家舉借債務行為的憲法界限。

財政預算的一個重要原則就是收支平衡原則，該原則又被稱為不列赤字原則。在財政預算中，估算的收入和支出必須平衡，其目的正是防止預算入不敷出，從而防止代議機關將財政負擔轉嫁至未來。可見，在保障民主制度和財政國家的可持續發展方面，收支平衡原則發揮着重要作用。

然而，多數國家的財政預算均將舉借債務的收入視為財政收入的一部分，因此收支平衡通常僅是一種形式上的平衡。例如我國《預算法》第34條對中央債務做出規定，中央一般公共預算中必需的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，舉借債務應控制適當的規模，保持合理的結構。然而，如果將舉借債務獲得的收入視為可以平衡支出的財政收入，那麼必然導致國家可以較輕鬆地滿足收支平衡原則的要求，國家既可以放棄採取增加税收、削減福利等“不得民心”的措施，又無需實施縮減行政支出等違背自身意願的手段。雖然收支平衡屬於預算制度中的原則，而非規則，但憲法仍要求其最大化實現，國家不得徹底滿足於形式上的收支平衡。收支平衡原則的根本意義是在特定財政週期內禁止國家實施那些無法通過財政收入覆蓋的財政支出行為，若一切支出都可以被舉借債務獲得的收入所覆蓋，則該原則將失去意義。收支平衡原則發揮着代議機關政治評估的功能，如果當前的一切財政任務均可通過將負擔轉嫁給未來的方式得以完成，那麼代議機關根據重要性和緊迫性對各種財政任務進行評估和取捨的權力將不復存在。可見，依據收支平衡原則，國家舉借債務應被視為例外，應當接受憲法的正當性審查。

4.小結

雖然舉借債務可以使債務人預先獲得規劃未來的能力，但憲法民主原則必然對國家舉借債務的行為構成限制，這一對當前代議機關預算職權做出的限制實質上保護了未來代議機關的預算職權。當然，與此同時，既然憲法民主原則不可能禁止立法者的決策影響未來，那麼同樣不可能禁止國家舉借債務，其只是對國家舉債行為劃定邊界。一般而言，若國家實施順週期的舉借債務行為，原則上不具備憲法正當性，畢竟在經濟繁榮時期通常應形成財政結餘，在經濟衰退時期才可能有必要舉借債務。

（二）效率原則

我國《憲法》第14條第2款規定：“國家厲行節約，反對浪費。”其第27條第1款規定：“一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義。”這兩個條款確立了適用於一切國家機關的效率原則。“效率”這一概念常被用於經濟學領域。與經濟學類似，傳統上認為憲法學中的“效率”是指一項經濟活動的成本與收益的比率關係，這一比率越小，效率就越高。據此，效率原則的內涵包含厲行節約和反對浪費，但又不侷限於此，其主要有以下兩個含義：同樣的成本可否獲得更多收益；所獲得的收益可否通過更小的成本來實現。該第一個含義將成本確定，要求收益的最大化，通常被稱為最大化原則（Maximalprinzip）。該第二個含義將收益固定，要求成本的最小化，通常被稱為最小化原則（Minimalprinzip）。然而，依據現代憲法學理論，效率原則的含義還應當超越成本與收益的比率關係。如果效率原則禁止在完成某一項任務過程中發生不必要的財政支出，那麼必然更應禁止不必要的財政任務。與此相對，當某一目標或任務是憲法的要求且財政允許時，國家必須儘可能最大化地實現這一目標或完成這一任務。據此，效率原則不僅約束行政機關，而且首先約束代議機關。這也與我國《憲法》第27條的文本具有一致性。與此相應，除了最大化和最小化原則，憲法上的效率原則在今天還應包括對以下兩個含義的考量：是否應當限縮目標，即限制國家的財政活動，進而減少成本；是否應當通過增加成本來增擴目標，即擴大國家的財政活動。

對於企業而言，舉借債務或許符合效率原則，可以使企業在從事經營活動和資本競爭中較快實現規模擴張，相對迅速地提高市場佔有率，使收益與成本最大化，從而使其在市場競爭中佔得先機。然而，在憲法上，國家與企業存在本質區別。國家舉借債務不僅不是效率原則的要求，而且還可能違反效率原則。

效率原則的前兩個含義涉及成本與收益的比率。對當代納税人而言，國家舉借債務可以使成本與收益最小化，但這會導致未來的納税人為了同樣的財政任務不得不承擔更多的成本，比如利息和行政支出，或者支付同樣的成本卻只能完成較少的財政任務。效率原則的前述第三個含義是通過限制任務和目標來減少成本，這更構成對國家舉借債務行為的限制。至於前述第四個含義，既然效率原則的內涵包括對任務本身的審查，那麼通過增加成本來增擴目標肯定不意味着國家可以通過隨意增税或舉債來給自己增加財政任務。憲法規範本身藴含着可能性之保留（Vorbehalt des Moeglichen）原則，該原則主要體現為財政領域的可能性之保留。在我國，該原則的憲法依據除了私有財產權條款，還有我國《憲法》第14條第4款，該條款明確規定我國應建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度。基於可能性之保留原則，在某一特定預算週期內，即使某些國家任務和給付義務由憲法和法律明確規定，在財政收入無法完全滿足所需支出的情況下，國家不履行其中的某些義務也未必違反憲法和法律。至於那些並非由憲法或法律明確規定，而是通過財政預算授權的國家任務，則更是如此。正如德國學者Kirchhof所指出的，既然法治國家中的警察法都認可警力的有限性，適用可能性之保留原則，那麼財政國家則更應如此。可能性之保留原則與法治原則並不矛盾，而是財政國家與法治國家調和的結果。可見，僅當財政允許時，國家才可以通過增加成本將目標最大化實現，而在國家實施舉借債務行為的那一刻便已經達到了“可能性”的邊界，否則將不存在“不可能”。雖然在現代國家，舉借債務的目的不再侷限於資助國家的財政任務，在社會國不斷擴張的今天，舉借債務可以增大國家積極規劃和建構未來的決策空間，進而有助於實現中長期目標，但不得忽視的是，任何獲得財政收入的手段均可以發揮這一作用，税收亦不例外。在徵税與舉債之間，國家傾向於選擇後者主要是考慮到這一手段的政治阻力明顯要小。

與民主原則類似，效率原則同樣不可能完全禁止國家舉借債務。效率原則需要考量在實現目標過程和結果上的一切財政成本和收益，因此國家舉借債務對公共財政的積極影響和消極影響均應納入考量範圍。其中，積極影響可能包括，在經濟危機時期舉借債務可以資助國家完成額外的財政任務，可以降低税收、刺激消費、促進就業、增加未來的税收或減少未來的財政支出等；消極影響則可能包括，產生擠出效應，導致私人投資和出口乏力，順週期的積極財政政策會增大經濟週期的波動等。此外，權衡成本和收益的同時還應當考慮成本產生和收益實現的可能性等因素。

三、公民的基本權利和義務條款對國家舉借債務的約束

在德國學者阿列克西看來，憲法中的基本權利同樣屬於原則，不同的基本權利之間往往存在衝突。與國外大部分國家的憲法不同，我國憲法還規定了若干基本義務。關於基本義務是否普遍具有原則屬性，筆者於本文中並不展開討論，但不能否認的是，從基本義務條款中可能導出某些原則。事實上，國家舉借債務的憲法界限均體現在這些具有原則屬性的規範中。以下筆者將分別對平等權和納税義務展開討論。

（一）平等權

從法學角度對國家舉借債務行為抨擊最多的理由當屬違背代際之間的公平原則。一般認為，代際關係可分為兩種類型：一種是生活在同一時代的相鄰幾代人之間的關係，被稱為“共時性的代際關係”，往往體現為代際之間的直接交往；另一種是當前的人與未來的人或者是當前的人與曾經的人之間的關係，被稱為“歷時性的代際關係”，其特徵在於代際之間的間接交往。從憲法學角度來講，代際公平中的“代際”特指代議機關的屆期，並不侷限於生理意義上的代際。德國學者Hesse認為，代際公平可以被稱為時間軌道上的“實踐中的調和”。

國家舉借債務行為往往是為了滿足當前一代納税人的利益和福祉，而下一代或幾代納税人需要為此償還債務和利息，換言之，國家舉借債務的行為徹底顛覆了“誰使用誰付費”原則。在舉借債務行為發生時，未來的納税人或許尚不具備行使政治權利的可能，無法通過參與民主政治活動對舉借債務行為施加任何影響，其處於一種完全被動的狀態，甚至可能一出生就需要承受上一代納税人留下的鉅額債務負擔。即便在貨幣貶值的情況下，對於同一個體或羣體而言，貸款行為在經濟上可能會對其更為有利，但在不同的個體或羣體之間，一方貸款讓另一方連本帶利償還仍然不具備合理性。因此，一般認為國家舉借債務行為不符合代際公平原則。那麼，在憲法上，代際公平是否存在依據呢？

通常認為，代際公平的憲法依據是平等權條款。然而，如前所述，國家舉借債務涉及的羣體可能是尚未出生的未來納税人，這一羣體是否屬於憲法平等權的主體呢？事實上，某些特定基本權利的主體資格並不侷限於出生之後至死亡之前的階段，例如胎兒作為生命權的主體已經獲得廣泛認可，而人在死亡後同樣可以享有名譽權、隱私權等基本權利。在國家舉借債務的問題上，尚未出生的未來納税人並不能成為私有財產權主體，即憲法私有財產權條款不構成對國家舉借債務行為的約束，如果由此不認同這一羣體的平等權主體資格，那麼其在當前根本無法防禦國家舉借債務行為帶來的侵害，這將導致財政憲法放棄了對未來一代甚至幾代人的保護。如前所述，憲法是超越代際的根本價值決定，制憲者不可能僅考慮當前這一代人民的利益，而對未來的人民放任不管。與此相應，基本權利早已從主觀權利發展為同時具有客觀價值秩序屬性的規範，基本權利對國家行為的約束力並不完全取決於基本權利主體是否已經出生甚至是否可以親自主張這一權利，其作為客觀價值決定不僅影響着整個法律體系，而且應該被視為立法、行政和司法的方針與推動力。這一點尤其適用於可以作為平等原則發揮作用的平等權條款。據此，憲法平等權條款必然要求國家考慮和尊重未來納税人的利益，進而要求對國家舉借債務行為進行正當性審查。僅當存在被憲法認可的正當理由且符合比例原則時，這一行為才可能具備憲法正當性。

有學者認為，國家舉借債務的支出可能用於一些重大投資項目，而這些項目的受益者並不侷限於當代納税人，未來納税人同樣可以從中受益。如果禁止國家舉借債務，那麼這些投資性項目則只能由當前一代納税人買單，未來納税人則不需要付出任何成本即可直接享受這些項目帶來的利益，這同樣違反“誰使用誰付款”原則，進而不符合代際公平原則。當前一代納税人在享受上一代投資收益的同時也要為下一代投資，代際之間藉此締結了一種代際合同，這正是代際公平的體現。與此相應，德國學者Lorenz von Stein指出，代際之間的負擔分配利大於弊，一個沒有債務的國家，要麼對未來付出過少，要麼對當前索取過多。那麼這是否意味着國家舉借債務不僅不應當受到平等權的限制，而且還應當被視為平等權的要求呢？

筆者認為，這一觀點至少忽視了三個問題。第一，對投資行為的界定是一個非常複雜的問題，各個學科之間存在認知上的差異。第二，國家當前的投資行為可能會增加未來納税人的財富和自由，但這只是一種“可能”。投資之所以被視為投資，往往是因為投資人本身將其視為可以獲得收益的行為，且收益原則上應大於成本。然而，這一所謂的“收益”未必被未來的納税人認可，他們可能會將其視為無用之物，或許還需要投入成本去維護甚至清除。即使未來納税人同樣將其視為收益，當前的“投資者”也不能確保投資行為必然獲得成功，畢竟任何投資行為都伴隨着風險。可見，當前的投資未必轉化為未來納税人的收益，而當前的債務卻必然轉化為未來納税人的負擔。未來的納税人可以修改法律，但無法擺脱償還債務及其利息的義務。第三，如果投資行為可以使舉債行為正當化，那麼可能會產生一種不合理的現象，即立法授權與預算執行不對等的情形。預算在財政支出方面僅具有授權性質，因此行政機關在執行預算時可以充分利用立法者對舉債行為的授權，而不利用預算對投資行為的授權。這將導致未來納税人徹底不可能享有任何來自上一代的投資收益，卻必須承擔來自上一代的全部債務負擔。基於上述原因，雖然當前一代的財政支出可能構成對未來的投資，但這無法完全使國家舉借債務行為正當化。

此外，即使不跨越代際展開探討，而是將目光侷限於同一代納税人，國家舉借債務的行為也可能涉及平等權。一般來講，能夠購買國家債券的公民或者能夠貸款給國家的機構往往屬於經濟實力較強的自然人或者法人。在國家償還債務和利息之後，他們通過利息收入使自己的財富進一步增加，而支付這些利息的卻是全體納税人，包括那些經濟實力較弱而無法購買債券或者給國家提供貸款的自然人和法人，這實質上意味着經濟實力較弱的羣體將自己的一部分收入轉移至經濟實力較強的羣體。雖然有觀點認為，這類經濟實力較強的自然人和法人即使不購買國債或者給國家提供貸款，也會將閒置的資金用於其他投資，但其他投資往往不涉及公權力的介入，進而不涉及憲法平等權。更何況如果經濟實力較強的羣體購買了國債或為國家提供了貸款，則意味着他們在事實上認為這是當前最好的投資方式，即在綜合考慮投資成本、投資收益、投資風險等因素後的最佳選擇。可見，在經濟實力較強的羣體與較弱的羣體之間，國家舉借債務的行為顯然更有利於前者。如果國家舉借債務的行為轉化為暗中資助私人的行為，則更不符合憲法平等原則。

綜上所述，既然國家舉借債務構成對特定納税人羣體平等權的損害，那麼必須接受憲法的正當性審查。在此，無論是税法本身還是國家與債權人簽訂的合同均無法使這一不平等對待行為正當化，正當化理由只能存在於憲法自身之中。這一方面意味着憲法平等權條款構成國家舉借債務行為的界限，另一方面表明其同樣未絕對禁止國家舉債。國家舉債並非在任何情況下都無助於在代際之間相對均衡地分配財政負擔，特別是當突發嚴重的自然災害或者重大的公共衞生事件時，若僅讓當代納税人承受由此產生的財政負擔，則反而不符合憲法平等權的要求，平等權條款僅禁止國家無限度的舉借債務進而透支未來。

（二）納税義務

我國《憲法》第56條規定：“中華人民共和國公民有依照法律納税的義務。”一般而言，憲法規定公民的義務則意味着賦予了國家相應的權力，例如規定公民納税義務則等於賦予了國家徵税權。然而，從憲法的基本義務條款中可能導出某些原則性規範，這些規範又可以構成國家行使某些權力的邊界。例如，憲法規定納税義務即意味着確立了租税國家這一原則。租税國家的正當性體現為那些在市場中獲得收益和成果的納税人將部分收益上交給國家，以換取國家為他們創建市場經濟制度的框架條件並維護市場秩序，從而使納税人可以長期分享市場的成果，同時保障國家長期擁有充足的税源。國家在今後不需要將税收逐一返還給每一位納税人，只要從整體上符合取之於民並用之於民的原則即可。國家舉借債務的行為導致部分税收由國家轉移至債權人手中，這打破了取之於民並用之於民的原則。

此外，租税國家的財政需求原則上應通過税收來滿足，徵税是獲取財政收入的常態手段，其他手段是例外，只能發揮輔助作用，否則公民依法納税義務的正當性將在很大程度上減弱。或許有學者認為，國家需要在未來將舉借的債務連本帶利返還給債權人，而返還的資金仍然來源於（未來的）納税人，換言之，舉債並非完全獨立於徵税之外的手段，其本質上只是推遲了徵税時間，不可能打破租税國家原則。然而，如果將目光侷限於某一特定預算週期內，那麼舉債與徵税毫無疑問應當被視為國家獲取財政收入的兩種並列手段，它們之間存在本質區別。在執行預算時，國家應當及時依法徵税，因在預算執行過程中徵税不及時而引發的債務額度上升肯定不具備憲法正當性。可見，徵税行為較之於舉債行為具有優先性。若在編制預算時對税收預測偏低，在實際執行中税收高於預估數額，國家仍然應當繼續依法徵税，實際税收超過預估的財政收入完全正常。國家不得因為年度收入已經可以滿足當年的支出需求而停止徵税，畢竟税收已經被法律所確定，停止徵税不符合法治原則。然而，這並不適用於國家舉借債務的行為。無論是立法還是預算中關於舉借債務的規定，均僅具有授權性質，如果當年的財政收入已經完全可以滿足財政所需，那麼國家不得為了獲得更多的收入而將舉借債務的授權用盡，而應當及時終止舉借債務的行為。這再次印證了舉債手段較之於徵税手段的輔助地位。可見，從公民的納税義務中導出的租税國家原則構成國家舉借債務的又一憲法界限。

四、對國家舉借債務的合憲性審查與程序預防

（一）合憲性審查強度

如前所述，在對國家舉借債務行為進行合憲性審查時，審查主體在財政經濟學知識方面的侷限性並不是降低審查強度的理由，正確的做法是在必要時聘請相關領域的專家提供諮詢和鑑定，合憲性審查在此基礎上僅審查涉及憲法的問題。然而，基於其他理由，對國家舉借債務行為進行審查的強度應當偏低。由於財政和經濟問題複雜多變，國家的財政和經濟政策往往需要隨着社會和經濟的變化及時調整，因此憲法應當在這一領域給立法者和預算者留出更多評估和決策空間。憲法不同規範之間的效力相同並不意味着適用這些規範進行合憲性審查的強度相同。當審查涉及財政和經濟學理論時，合憲性審查主體不宜對此展開專業和學術討論，更不宜將其作為論據。特別是在適用效率原則進行審查時，合憲性審查主體不得將諸多財政和經濟學理論轉化為自身的主觀預測和價值判斷並將其帶入審查過程。在財政憲法領域，憲法的框架秩序特徵尤其不得被顛覆。預算程序與一般的立法程序不同。在預算編制環節，行政機關的主導地位體現得尤為明顯，代議機關雖然享有預算審批權，但總體而言，其對於預算產生的影響較為有限，特別是基於專業知識等因素的侷限性，代議機關對財政預算的審批和監督效果必然受到很大限制。那麼考慮到我國的合憲性審查主體隸屬於全國人大，是否在財政預算問題上不應降低合憲性審查的強度，反而應當通過增加審查強度來平衡代議機關與行政機關的權限分配呢？換言之，財政預算作為代議機關極為重要的職權，增加對其進行合憲性審查的強度是否可以提高民主合法化水平呢？筆者認為，雖然我國的合憲性審查主體隸屬於代議機關，但合憲性審查的目的是維護憲法權威，合憲性審查的過程和結果本身均不代表和體現民意，並不發揮民主合法化功能，這與全國人大及其常委會制定法律和審批預算所體現的民主合法性具有本質區別。提高對財政預算問題的合憲性審查強度不但不會提高民主合法性，而且可能使合憲性審查與民主原則之間產生張力，無助於改變代議機關與行政機關之間的權限分配。

（二）被認定為違憲的後果

對國家舉借債務行為進行合憲性審查最為棘手的問題當屬被認定違憲之後的後果。從提請審查到開始審查的階段，審查主體往往需要較長的準備時間，包括諮詢建議、結論鑑定等環節。在正式進入審查程序之後，過程同樣較為漫長。與立法不同，財政預算通常具有年度性特徵，即應當滿足年度性原則，該原則也被稱為會計年度獨立原則，在認定為違憲的審查結果產生時，年度預算很可能已經失效。

即使合憲性審查結果能夠及時產生，在舉借債務行為被認定為違憲的情況下，是僅超出憲法邊界的舉債額度違憲還是整個預算均被認定為違憲呢？又應當如何對待違憲的舉債收入呢？對於法律規範，若某一規範被認定為違憲，通常並不影響法律的其他條款。然而，如果該規範違憲且去除這一規範會使整部法律失去意義或者不具備正當性，那就意味着該條款與這部法律的其他條款密不可分，此時應認定整部法律違憲。在國家舉借債務問題上，有學者認為法律的授權條款超出邊界並不會導致整個預算違憲。雖然這一觀點更有利於維護國家財政預算的穩定性，但並不具備合理性。如果僅認定超出憲法界限的額度違憲，那麼國家應當按照相應的額度返還，否則會導致憲法對國家舉借債務的行為失去約束力，國家可以利用合憲性審查的週期實施既成事實的行為而不用承擔任何後果。然而，在返還這部分額度之後，整個預算將無法實現收支平衡，不符合收支平衡原則的預算不能被稱為合法且合憲的預算，進而不具備正當性。如果為了維持收支平衡臨時決定減少部分支出，那麼哪些支出以及所對應的財政任務應當被削減呢？另外，財政預算體現為收入和支出在整體上的平衡，因此根本無法辨別某筆超出限度的舉債收入應當用於滿足哪一部分財政支出。據此，僅認定超出限度的那部分舉債收入違憲並不具備説服力。然而，若認定整個年度預算違憲，後果和影響將變得更為複雜，這必然會影響國家在這一年度內的全部財政任務，包括那些被憲法和法律明確要求的財政任務，這不符合法治原則。

此外，無論是認定超出限度的舉債額度違憲還是整個年度預算違憲，均會損害債權人的利益。財政預算主要涉及代議機關與行政機關之間的關係，國家與第三人的債務合同屬於一種外部關係，其在法律上與年度預算是分割的。債權人在與國家簽訂合同時並不知曉年度預算會違反憲法，國家機關之間的內部關係不應直接影響國家與債權人之間的外部關係，這與民法的相關規定不具備可比性。

對於超出憲法限度的舉債額度，如果強制國家在未來的預算年度返還，不僅同樣違背筆者於本文中已闡述的作為國家舉債邊界的幾項原則，而且可能導致未來的財政預算承受過度負擔，甚至可能帶來財政危機。不能否認，強制國家返還具有警示、預防和制裁的作用，但其損害的往往是一些無辜納税人和給付相對人的利益。雖然認定與公共財政相關的法律違憲均可能產生類似的後果，例如認定税法和給付法違憲不僅會影響當年預算執行中的收入和支出，而且會影響納税人和給付相對人的利益，但其影響範圍通常僅侷限於一部法律，僅涉及年度收入和支出中極小的一部分，與國家舉借債務的收入及其對應的支出不可同日而語。

（三）程序預防

合憲性審查往往只能發揮事後糾正的作用，而根據筆者於本文中進行的分析，對於國家舉借債務的問題，合憲性審查可能連事後糾正的作用都很難發揮。除了審查強度不宜過大外，在認定舉債行為違憲的法律後果方面又可能面臨非常棘手的問題，而這些問題直接影響着憲法對國家舉債行為的約束效力。因此有學者建議，與其將重點放在事後的合憲性審查上，不如提前通過立法設計程序，以使其對國家舉債行為發揮預防性效果，從而彌補實體上審查的不足。

首先，對於授權國家舉借債務，應當課以立法者闡釋和論證的義務。立法者應具體闡釋做出相應授權的原因、舉借債務的目的和可以預見的積極作用、不實施舉債行為會帶來的不利後果、是否存在其他替代手段等，並詳細論證為何以此方式進行授權，敍明授權涵蓋的範圍有哪些。筆者認為，既然設定程序的目的是阻止不符合憲法的舉借債務行為發生，那麼筆者於本文中論述的作為國家舉債邊界的幾項原則所涉及的內容在很大程度上均可以前置，進而被納入立法者的闡釋和論證義務，例如效率原則要求考量和權衡的成本與收益等因素。

其次，在財政預算領域，除了預算執行機關，審計機關應當是最具有相關專業知識和經驗的機構。審計機關完全可以在預算編制和審批環節扮演諮詢顧問的角色，通過提前介入的方式彌補事後審計的不足，從而使預算在編制和審批環節就可以更好地體現出科學性與合理性。這對於預防國家實施不必要的舉債行為大有裨益。傳統的審計環節雖然屬於事後審查，但對於下一個預算年度而言，其同樣屬於事前行為。審計機關可以在年度審計結果上附加一些具有專業性的完善建議，為今後的預算編制和審批提供科學經驗。

最後，整個預算過程的公開和透明也屬於程序設計的重要內容，同樣有助於彌補實體上對國家舉借債務行為約束效果的不足。

五、結論

國家舉借債務的行為受到憲法民主原則、效率原則、平等權和納税義務條款的約束，對其進行限制應當優先採取由立法進行程序預防的手段，而非通過合憲性審查的方式。此外，對於安排國家的財政任務，應當遵循預算手段優先於立法手段的原則，以便使對財政支出的審查更具有經常性和時效性，從而避免大量不必要的舉債行為發生，並維護代議機關在每一年度對財政任務的評估空間和對民主政治的決策空間。雖然與立法確定國家任務不同，預算在財政支出方面通常僅具有授權性質，其約束力僅侷限於支出上限，行政機關在執行預算的過程中可以不（充分）利用預算授權實施支出行為，但考慮到公眾的需求以及這些需求帶給行政機關的輿論壓力，不（充分）利用授權實施財政支出行為的可能性往往只存在於理論中。

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