【反壟斷專家談①】
作者：時建中（國務院反壟斷委員會專家諮詢組成員、中國政法大學副校長）
近期，針對一些平台企業存在野蠻生長、無序擴張等突出問題，我國加大反壟斷監管力度，依法查處有關平台企業違法行為。中央全面深化改革委員會第二十一次會議指出，防止資本無序擴張初見成效，市場公平競爭秩序穩步向好。
與此同時，為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，加強平台經濟領域反壟斷監管，完善監管規則，引導平台經濟領域經營者依法合規經營，促進平台經濟規範有序創新健康發展，在總結我國執法實踐經驗和借鑑其他國家和地區做法的基礎上，根據反壟斷法等有關法律規定，國務院反壟斷委員會制定出台《國務院反壟斷委員會關於平台經濟領域的反壟斷指南》。通過相關執法工作和制度建設，我國反壟斷監管效能不斷提升。
一、堅持監管規範與促進發展並重是一以貫之的監管原則
平台經濟是生產力新的組織方式，是經濟發展新動能，對優化資源配置、推動產業升級、拓展消費市場、穩就業等具有重要作用。為此，有關部門出台了一系列促進平台經濟規範健康發展的措施，如優化完善市場準入條件，推進平台經濟相關市場主體登記註冊便利化、合理設置行業准入規定和許可、加快完善新業態標準體系，降低企業合規成本；創新監管理念和方式，探索適應新業態特點、有利於公平競爭的公正監管辦法、科學合理界定平台責任、維護公平競爭市場秩序；建立健全協同監管機制、積極推進“互聯網+監管”，實行包容審慎監管；鼓勵發展平台經濟新業態，積極發展“互聯網+服務業”大力發展“互聯網+生產”、深入推進“互聯網+創業創新”；優化平台經濟發展環境，加強政府部門與平台數據共享、推動完善社會信用體系、營造良好的政策環境，夯實新業態成長基礎；切實保護平台經濟參與者合法權益，強化平台經濟發展法治保障。基於這些政策措施，我國平台經濟快速發展，推動技術和產業變革朝着信息化、數字化、智能化方向加速演進，有助於貫通國民經濟循環各環節，在經濟社會發展中的地位和作用日益突顯。
同時，我國平台經濟發展也存在一些問題，有的平台企業發展不規範、存在風險，平台經濟發展不充分、存在短板，監管體制不適應等問題也較為突出。對此，2020年12月召開的中央經濟工作會議把“強化反壟斷和防止資本無序擴張”列為2021年經濟工作的重點任務，提出“國家支持平台企業創新發展”、並且要“依法規範發展”。今年3月召開的中央財經委員會第九次會議強調，要“堅持發展和規範並重，把握平台經濟發展規律，建立健全平台經濟治理體系”，規範是發展的前提，發展是規範的目標。前不久召開的中央全面深化改革委員會第二十一次會議審議通過了《關於強化反壟斷深入推進公平競爭政策實施的意見》，再次強調“堅持監管規範和促進發展兩手並重、兩手都要硬”，以監管規範保障發展和促進發展。
二、防止資本無序擴張，促進各類資本規範健康發展
“強化反壟斷和防止資本無序擴張”是平台經濟領域重點監管任務之一。正確理解“防止資本無序擴張”的要點是“無序”而非“擴張”。簡而言之，資本可以擴張，但不能“無序”。任何把“防止資本無序擴張”解讀為“防止資本擴張”的看法和做法都是錯誤的，甚至是與“兩個毫不動搖”的方針政策背離的。“擴張”是資本的固有特性，有序的資本擴張能夠激發市場的活力和創新熱情，對促進行業的轉型升級具有積極意義。但如果放任資本密集的平台企業熱衷於“燒錢補貼”“流量變現”等資本遊戲，不僅會導致供應鏈混亂、社會資源浪費、消費者權益受損，而且會引發市場壟斷、產業失衡、創新受阻等嚴重後果。因此，有必要為資本擴張設置紅綠燈，引導平台企業服從和服務於經濟社會發展大局，並在促進科技進步、繁榮市場經濟、便利人民生活、參與國際競爭中發揮積極作用。
除了資本無序擴張這一問題，在較長一段時期，平台經濟領域的部分頭部企業還憑藉數據、算法、算力及資本優勢，實施“二選一”“大數據殺熟”“掐尖式併購”等限制競爭行為，抑制創新，損害了消費者利益，監管機構堅持促進發展與監管規範並重的監管原則，加強反壟斷執法，查處了違法行為。這並不是不再支持平台經濟發展，而是在淨化平台經濟領域的競爭環境，優化平台經濟領域的創新環境，保障平台經濟更加健康地高質量發展。
在正確理解加強反壟斷和防止資本無序擴張的基礎上，還要認識到，保障各類市場主體公平參與市場競爭，營造公平競爭的營商環境，需要強化反壟斷、深入推進公平競爭政策實施。一方面，反壟斷執法司法要平等適用於所有企業，對內資外資、國有企業和民營企業、大企業和中小企業、互聯網企業和傳統企業一視同仁；另一方面，要深入推進公平競爭審查制度，打破各種“捲簾門”“玻璃門”“旋轉門”，在市場準入、審批許可、經營運行、招投標等方面進一步破除壁壘，健全支持民營企業發展的法治環境、政策環境和市場環境，細化量化政策措施，制定相關配套舉措，使有關鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的政策落地落細落實，保障民營企業依法平等使用資源要素、公開公平公正參與競爭，為民營企業打造公平競爭環境，增強民營企業對各項政策的獲得感。
三、加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，進一步提升監管效能
中央全面深化改革委員會第二十一次會議提出，要加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，實現事前事中事後全鏈條全領域監管，堵塞監管漏洞，提高監管效能。
平台經濟的競爭具有高度動態屬性，反壟斷執法要把握平台經濟領域技術和商業模式變革快、創新週期短和動態競爭等特點，進行必要的競爭效果分析。平台經濟是集成式經濟，通過信息通信及數字技術將許多法律關係集成到一起。消費者線上消費只要按幾個鍵下去，就會觸發平台服務法律關係、商品買賣或者服務法律關係、資金流轉法律關係、物流服務法律關係等諸多法律關係的產生、變更或者終止，反壟斷執法要準確解構這些法律關係。由於平台經濟及其競爭行為的特殊性，相關市場的科學界定、市場支配地位的綜合認定、違法行為的依法取證、競爭效果的充分分析、行政處罰寬嚴相濟的權衡，反壟斷執法機構均需根據平台經濟的發展狀況、規律和特點，結合案件具體情況，強化競爭分析和法律論證，增強反壟斷執法的針對性和科學性。因此，平台經濟領域的反壟斷執法，對監管效能提出了更高的要求。
反壟斷法的任務是反對市場壟斷，打破行政性壟斷，構建統一開放、競爭有序的全國大市場，這就意味着反壟斷的執法權屬於中央事權。同時，反壟斷執法具有高度的專業性和複雜性，中央事權有助於積累執法經驗，提升監管效能。加快建立全方位、多層次、立體化監管體系，應以中央事權為基礎，健全並不斷完善反壟斷執法體制，探索多層次的反壟斷中央事權的地方實施機制；實現事前事中事後全鏈條全領域監管，應在嚴格執行反壟斷法有關反壟斷調查和審查法定程序的前提下，探索反壟斷行政指導制度，建立企業競爭合規激勵機制；應加大監管科技建設力度，運用大數據、區塊鏈、雲計算等數字技術賦能市場監管，提升事前事中事後全鏈條全領域智能監管效能，不斷向智慧監管邁進；針對數字經濟的特徵及其對反壟斷法的新需求，增加相應制度規範，加快健全數字經濟公平競爭監管制度；平台企業的商業模式初步定型，頭部巨型平台企業具有數據、算法、算力及資本優勢，需要轉型監管理念，積極監管、協同監管、審慎監管和依法監管相結合。當然，更重要的是，要實現反壟斷監管工作的常態化。
《光明日報》（ 2021年09月28日 10版）
來源:光明網-《光明日報》