城市更新行動助力高質量發展

城市有機更新不僅是重大的民生工程，而且是激活老城區活力的經濟工程，更是助推城市高質量發展的發展工程。新時代城市更新更重要的內涵與使命是城市的環境更新、產業更新及人的更新，這是新時代賦予城市更新的新定位、新要求。

隨着我國經濟發展進入“新常態”，城市發展由大規模增量擴張轉向存量提質的新時期，城市更新邁入“有機更新”階段。我國“十四五”和2035年遠景目標綱要明確提出，“加快轉變城市發展方式，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優化和品質提升。”首次將城市更新上升為國家戰略，這是黨中央站在開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程的戰略高度，根據城市發展的新階段、新形勢和新要求做出的重大戰略部署，也是“十四五”以及今後一段時期我國推動城市高質量發展的必由之路。

當前，我國進入城鎮化進程的中後期，新型城鎮化面臨“兩期疊加”的複雜局面。一是城鎮化速度的“持續放緩期”。2019年我國常住人口城鎮化率為60.6%，珠三角、長三角及京津冀等發達地區約35個大中城市的城鎮化率高於70%，預計2020-2030年，我國城鎮化率每年提升大約0.85%，顯著低於過去十年年均1.27%的升速，到2030年，我國的城鎮化率或增至70%，增速會進一步下降。依據諾瑟姆S曲線和國際經驗，城鎮化率在20%-70%之間位於快速擴張階段，跨越70%後增長速率放緩乃至停滯，出現逆城鎮化趨勢。二是城鎮化問題的“集中爆發期”。“十四五”期間，我國城市發展將面臨包括城市病、公共衞生、防災減災等風險交織疊加的易發多發期。發達國家的經驗表明，城鎮化率達60%左右，大城市病、城市分化、市中心衰敗、人口流失等問題將集中爆發，一些老城功能間歇性失靈，擁擠的交通、居高不下的通勤成本、公共安全等現狀“告急”，部分城市基礎設施和公共服務設施供給不足，老舊小區環境也不能適應新時代人民日益增長的美好生活需要。面對新變局，一些城市的發展觀仍侷限在單純的“謀增長、快增長”層面。對可能遭遇的“非常態狀況”，一些城市的防範意識仍不夠強。同時，我國過去的城市發展在空間上走過一段快速的外延式、擴張式、“攤大餅”式的發展路程，帶來城市空間破碎、環境破壞、用地效率低下等一系列經濟、社會和環境問題。傳統城市開發建設模式難以為繼、不可持續，城市轉型發展已迫在眉睫。

面對新階段新形勢，以更安全、更韌性、更智慧、更宜居為目標全面推進城市更新，是破解城市發展“痛點”“堵點”“難點”問題的總統領，是推動城市高質量發展、高品質生活、高效能治理的總抓手，也是未來我國城市發展的新常態。城市有機更新不僅是重大的民生工程，而且是激活老城區活力的經濟工程，更是助推城市高質量的發展工程。新時代城市更新已不僅侷限在建築更新上，更重要的內涵與使命是城市的環境更新、產業更新及人的更新，這是新時代賦予城市更新的新定位、新要求。在具體實踐中，要注重實現以下三個方面“轉變”：

更新目標從單一向多元化轉變，核心是“以人為本”。城市更新不以空間資源經濟價值最大化為單一目標，而是注重資源利用效率和生態、社會、文化、經濟、安全等整體效益提升。城市更新聚焦提升城市經濟品質、人文品質、生態品質、生活品質，持續增強城市的能級和核心競爭力。

更新方式從粗放向精細化轉變，凸顯“地方特色”。伴隨城市發展由增量時代進入存量時代，城市更新進入微改造和保護階段。“大拆大建”已逐漸放緩，城市更新更注重從推倒重建轉向適度規模、循序漸進式的區域更新和提升，局部修繕和功能置換成為主要形式。

更新主體從政府向多方共治轉變，注重“共建共享”。鼓勵多元主體全面參與城市更新和空間治理，充分尊重地區的歷史傳統、文化特色和居民意願，堅持上下結合、社會協同，採取適合地區特點、調動多方積極性的整治更新方式。

“十四五”期間，城市發展進入“減量建設”與“產業升級”並存時代。邁入高質量發展新徵程，要將城市更新作為提高人民獲得感和幸福感、供給側結構性改革及動能轉換的重要抓手，堅持精準規劃、精美建設、精緻管理，全方位提升城市品質，實現城市功能升級，切實增強城市綜合實力和影響力，打造和諧宜居、綠色智慧、富有活力的新時代特色的現代化城市。

堅持人民至上，創造高品質生活，打造人民滿意的宜居城市。要堅持以人為本，不斷完善城市功能，提高羣眾生活品質。將以人為中心的城市更新與以人為核心的城鎮化緊密結合、同向推進，積極推動公共服務均等化，圍繞“就業-居住-服務”一體化，配套完善軟硬件基礎設施、教育、醫療、養老等系列公共服務產品，探索逐步實現“同城同待遇”的品質生活實現之路。將老舊小區改造作為城市更新中最貼近民生的重要工程，通過補齊幼兒園、停車場等公共服務設施推動完整居住社區建設，拓展銀髮消費、育幼消費、醫療康養等新消費模式，創造更高效便捷、更細分領域的優質產品和服務。加強城市綠色生態網絡建設，完善城市生態系統。加強各類生活服務設施、無障礙人行通道等建設，增加公共活動空間，持續提升城市功能，為羣眾提供舒適的休閒運動場所，打造人性化、有温度的現代化城市。

堅持產業更新，錨定高質量發展，建設更富活力的創新城市。發揮城市更新在盤活低效空間、推動產業升級、促進新舊動能轉換中的重要作用，通過“以城興產”“以產促城”實現“產城融合”。緊緊依靠科技創新發展新業態、新模式，城市更新促進高附加值的現代服務業和高新技術產業向城市中心區集聚、低附加值的製造企業外遷，不斷推動項目更新和區域產業“提質增效”。積極推進“工改工”類城市更新項目，將舊工業區升級改造為新型產業園，形成鏈條完整、功能完善的現代生態產業區。緊扣新興產業方向，培育城市發展“新空間”，大力培育和引入科技型、環保型和都市型等新興產業，重點推進2.5產業發展和產業社區建設，完善教育、醫療、居住、文化、休閒等功能，更好服務創新型經濟發展。在城市功能提升的同時激發傳統商業活力，形成擴大內需增長點，有效實現新動能迸發、運營效能提升和消費潛力釋放。

堅持基建提升，聚焦高水平支撐，構建現代化基礎設施體系。統籌“傳統基建新基建”協同發展模式，全面提升基礎設施整體質量效益水平，構建系統完備、高效實用、智能綠色、安全可靠的現代化基礎設施體系。持續推動傳統基礎設施提質增效，加快完善城中村、老舊街區等基礎設施和公共服務。強化城市能源、生態環保方面基礎設施，補齊核電能源短板，加強城市清潔能源供應、城市生態修復、生態完善工程，重點關注城市防洪防澇能力以及大氣、水質污染治理等方面。切實扭轉“重地上輕地下”“重建設輕管理”觀念，加強城市老舊地下市政基礎設施更新改造工作力度，增強城市防洪排澇能力，補齊排水防澇設施短板。加快構建新型基礎設施體系，推動信息技術在產業園區、城市治理、居民生活、公共安全、醫療衞生等領域的廣泛應用。利用人工智能、工業互聯網、物聯網等，對市政基礎設施進行智能化改造升級，不斷提升市政基礎設施的安全性能和保障能力。加強都市圈基礎設施互聯互通，依託輻射帶動能力較強的中心城市，加快山東省3個都市圈“1小時通勤圈”同城化水平，更好發揮現代基礎設施對經濟社會發展的支撐引領作用。

堅持科技賦能，創新高效能治理，形成便捷智能的智慧城市。加快推動智慧城市建設，以“城市大腦”建設為先導，以“兩新一重”為重點，將新一代信息技術與城市更新需求深度融合，建立城市智能治理體系和應急管理體系。推進城市綜合管理服務平台建設，構建集感知、分析、服務、指揮、監察為一體的智能化城市運行管理服務平台，加強對城市管理的統籌協調、指揮監督和綜合評價，推進城市治理“一網統管”。加快推進智慧社區建設，打造智慧社區數據平台，運用5G、物聯網等新技術對社區設施、設備進行數字化、智能化改造，實現社區智能化管理。加快推進基於信息化、數字化、智能化的老城區城市修補和生態修復。協同發展智慧城市和智能網聯汽車，以支撐智能網聯汽車應用和改善城市出行為切入點，建設城市道路、建築、公共設施融合的感知體系，實現“聰明的車、智能的路、智慧的城”一體發展。

堅持安全為要，立足高站位謀劃，建設迅速應變的韌性城市。“十四五”期間要加快補短板、強弱項，更好統籌發展和安全，以科學化、精細化、智能化全面提升安全韌性水平。把全生命週期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節，建立“韌性指標體系”。加強城市生命線系統建設，構建結構化、網絡化、分層級的公共開放空間體系，高標準建設各項生命線工程。打造具備應急功能的大型公共建築，完善基於滿足日常生活和應對重大突發事件的城市基礎設施、交通通信、居民生活必需品、城市能源等戰略物資和應急物資保障體系。健全公共衞生應急管理體系，着力完善重大疫情防控體制機制，全方位全週期保障人民健康。將“智慧”融入防災減災救災工作，建立“智慧化”管理體系和工作機制。推動相對均衡的醫療設施佈局，推進基層醫療設施的分區優化、均衡發展。堅持政府主導，社會參與的治理模式，創建共治共享的安全發展大格局，構建彈性高效的社區治理體系，以多元化的治理主體結構增強城市的“彈性”，讓人民羣眾在城市更新中獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

(作者系山東省宏觀經濟研究院黨委書記、院長)