□ 本報記者 周芬棉
近年來非法集資案件逐年增加呈高發多發態勢，面對嚴峻形勢，國務院於2月10日發佈《防範和處置非法集資條例》（以下簡稱《條例》），用新法遏制非法集資，保護當事人合法權益，《條例》自2021年5月1日起施行。
《條例》共四十條，分總則、防範、處置、法律責任和附則五章。《法治日報》記者日前採訪國內多位知名法學專家，從非法集資的界定、行政處置、清退、大數據運用等多個角度詳細解讀《條例》之立法精神。
防範和處置任務仍艱鉅
當前，非法集資、非法放貸、混業經營等各類非法金融活動案件連年上升。據金信網銀監管科技研究院研究員郭鋭介紹，2016年，非法金融活動案件是2511件，2017年是5052件，2018年5693件，2019年5888件，2020年6800件。其中尤以非法集資案件為甚。
專家認為，防範和處置非法集資(以下簡稱處非)是一項長期、複雜、艱鉅的系統性工程。據西南政法大學經濟法學院副教授劉志偉介紹，最早對“非法集資”的界定源於1996年12月最高人民法院發佈《關於審理詐騙案件具體應用法律的若干問題的解釋》，其後又相繼發佈了多個相關規範性文件。1998年國務院發佈《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》，1999年央行頒佈《關於取締非法金融機構和非法金融業務活動中有關問題的通知》，2010年最高人民法院《關於審理非法集資刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，2011年最高人民法院《關於非法集資刑事案件性質認定問題的通知》。
雖然它們對於非法集資的界定在表述上不完全一致，但有一點是共同的，即“違法性”。《條例》明確，非法集資，是指未經國務院金融管理部門依法許可或者違反國家金融管理規定，以許諾還本付息或者給予其他投資回報等方式，向不特定對象吸收資金的行為。
中央財經大學法學院教授郭華認為，對非法集資的界定還應當結合《條例》第十九條規定。即對設立互聯網企業、投資及投資諮詢類企業、各類交易場所或者平台、農民專業合作社、資金互助組織以及其他組織吸收資金；以發行或者轉讓股權、債權，募集基金，銷售保險產品，或者以從事各類資產管理、虛擬貨幣、融資租賃業務等名義吸收資金等涉嫌非法集資的行為，應進行及時認定。
明確處非牽頭部門權力
以往，只要一提起處置非法集資，就是刑事責任追究，但《條例》的精神卻強調了政府部門應負的職責。
浙江大學光華法學院教授李有星説，《條例》明確了處非牽頭部門擁有組織調查權和行政處置權。組織調查可採取的多種措施：有權進入涉嫌非法集資的場所進行調查取證，詢問與被調查事件有關的單位和個人，要求其對有關事項作出説明，有權要求暫停集資行為和商事登記行為等。
在行政處置權方面明確，根據處非的需要，處非牽頭部門可以採取三種措施：查封、扣押權；責令追回、變價出售有關資產權；限制非法集資相關人員出境權，即經設區的市級以上地方政府處置非法集資牽頭部門決定，限制非法集資的個人或者非法集資單位的控股股東實控人、董監高及其他直接責任人員出境。
李有星強調，行政機關對非法集資行為的調查認定，不是依法追究刑事責任的必經程序。
堅持民事清退優先原則
西北政法大學法學院教授強力稱，凡非法集資案件無論非吸或集資詐騙一般都會造成集資參與人資金損失，且往往引發羣體性事件。因此及時、公平、有效清退資金，對於維護當事人合法權益、保障金融秩序、維護社會穩定意義重大。
強力説，《條例》與2017年發佈的徵求意見稿相比，對清退問題作出了許多補充規定。在《條例》第二十五條新增，清退過程應當接受處非牽頭部門監督。任何單位和個人不得從非法集資中獲取經濟利益。因參與非法集資受到的損失，由集資參與人自行承擔。
在清退集資資金來源方面，新增內容有：在非法集資中獲得的廣告費、代言費、代理費、好處費、返點費、佣金、提成等經濟利益。除此之外，資金來源還包括：非法集資資金餘額；非法集資資金的收益或者轉換的其他資產及其收益；非法集資人及其股東實控人、董監高和其他相關人員從非法集資中獲得的經濟利益；非法集資人隱匿、轉移的非法集資資金或者相關資產等。
在資金清退時先繳罰款還是先清退？強力説，應堅持民事清退優先原則。《條例》第三十二條明確，非法集資人、非法集資協助人不能同時履行所承擔的清退集資資金和繳納罰款義務時，先清退集資資金。
需要説明的是，《條例》明確規定各級政府應當合理保障防範和處置非法集資工作相關經費，並列入本級預算。
用大數據強化預測預警
《條例》專章規範“防範”，要求地方各級人民政府應當建立非法集資監測預警機制，就是要對非法集資活動早發現早處置，需要強化預測預警工作。
據金信網銀監管科技研究院執行院長賈小婧介紹，金信網銀公司傾心運用大數據打造“五朵雲”。即金融風險監測預警雲、投訴舉報雲、核查處置雲、7+4監管信息雲及宣教服務雲，致力於為各級金融監管部門及相關牽頭主管單位打造金融風險防控與處置全鏈條大數據產品。
在監測預警雲方面，全量採集企業監管處罰、網絡輿情、涉訴失信、股權穿透、官網產品、投訴舉報、廣告宣傳等各類企業公開數據，利用冒煙指數模型，對轄區內全量註冊企業金融風險進行實時監測預警，覆蓋私募、小貸、養老、房地產、電子商務等50餘個重點領域。
“冒煙指數”作為金融風險監測預警指標體系，其名稱來源於“森林着火要冒煙警示”，通過煙與火的形象比擬來推斷冒煙指數與集資類企業從事非法集資程度的關係。“冒煙指數”最初由原北京金融局在2013年提出，由金信網銀公司設計和技術實現，並對其進行持續優化，經反覆論證，目前已應用到銀保監會、公安部、中央網信辦、中國互聯網金融行業協會、北京市金融工作局等近200個政府及社會組織，成功預警了e租寶、善林金融等大案。
據瞭解，北京市2014年開始籌建以“冒煙指數”為衡量指標的金融風險監測預警系統——“北京打非監測預警雲平台”，並於2015年正式上線，這也是國內首個大數據預警金融風險平台。平台在“2015年北京市打擊非法集資專項整治行動”和“2016年互金專項整治”工作中取得了顯著成效。
據中央財經大學法學院教授黃震介紹，其他一些地方也出台了不同的監測系統，比如深圳打造了海豚、靈鯤等監測平台，廣州建設了金鷹監測系統等。
警惕高收益高回報陷阱
上海政法學院教授張繼紅認為，非法集資廣告有多種形式，榜首的就是高額回報利誘。比如，“年化收益率最高19%”“30倍活期存款收益”“5倍定期存款收益”“安全低門檻高收益”“穩賺不賠、100%本金收益保障”“躺着也賺錢”等極度誇張的表述，誤導投資者。
其次是明星代言背書。為進一步吸引投資者，一些涉嫌非法集資的機構往往會斥巨資邀請明星、名人為其產品代言。還有就是權威媒體發佈推介。
近來出現的大數據技術精準營銷也令人防不勝防。通過大數據、人工智能等技術，海量收集用户個人數據，對用户進行數據畫像實現精準營銷。
張繼紅説，面對層出不窮的廣告宣傳，《條例》建構從商事登記、廣告監測、清退資金、義務與責任等全方位的監管機制。在商事登記環節，企業名稱和經營範圍不得包含“交易所”“交易中心”“理財”“財富管理”“股權眾籌”等字樣或者內容。
但是，最值得提醒的還是：面對各種充滿誘惑的宣傳，要相信天上不會掉餡餅。