透視反壟斷｜李青、科瓦契克：不能用反壟斷法解決所有問題

近年來，反壟斷風暴席捲全球，尤其中美兩國的反壟斷監管引發關注。圍繞公眾關注的反壟斷領域問題，新京報邀請了中國經濟體制改革研究會副會長李青（曾任國家發改委反壟斷局副局長、國家市場監管總局價監競爭局副局長），美國喬治·華盛頓大學教授、美國聯邦貿易委員會（FTC）前主席威廉·科瓦契克（William Kovacic）以及中國政法大學副校長時建中進行了一場深度對話。

當下，科技巨頭崛起引發了人們對競爭法宗旨的重新審視，反壟斷和競爭政策的目的應該是什麼？對此，李青認為，《反壟斷法》重要且功能強大，不等於功能要全面。《反壟斷法》不是兜底法，它主要負責監管市場經濟中最核心的問題——競爭問題。

科瓦契克持有類似的觀點，他表示，不能用反壟斷法解決所有問題，否則這個法律會失去原本的意義。對於如何應對數字經濟的挑戰，他認為需要兩種整合，包括跨政策領域的整合——選擇正確的工具，以及執法部門要與研究機構和智庫合作。

時建中 新京報記者 吉喆 攝

數字時代

不能用《反壟斷法》解決所有問題

時建中：在《反壟斷十二年》一書的序言中，科瓦契克提出了幾個全世界爭論不休的問題——科技巨頭崛起引發了人民對競爭法宗旨的重新審視，競爭法應當強調作為商品和服務購買者的公民利益保護，還是應當有更多元化的價值目標，比如關注工人和小企業利益、社區以及公共治理等？關於現有反壟斷工具——側重於個案的解決方式是否足以應對包括反壟斷、消費者和隱私保護在內的多個政策領域的交叉問題。

實際上，在中國圍繞《反壟斷法》的立法目的應該是一元目標還是多元目標也存在爭議。有觀點認為，中國的反壟斷法目的太多元了，可能會在實際實踐中產生糾紛。對於反壟斷的目標，如何應對數字經濟對現有反壟斷監管提出的挑戰等問題，你的觀點是什麼？

李青：首先，我認為，反壟斷的核心目標和定位是解決市場經濟中影響競爭的問題。大家都説《反壟斷法》是市場經濟的憲法，是不能輕易出手的“核武器”。我個人認為，《反壟斷法》的立法宗旨和核心定位是保護市場競爭機制起作用，不能讓競爭機制受到損害，不能減少或者排除限制競爭。但是《反壟斷法》重要且功能強大，不等於它的功能要全面，不能説《反壟斷法》像全能選手一樣，在解決中國經濟問題方面無所不包。其實，個人隱私保護、消費者權益保護等，這些都不是《反壟斷法》必須承擔的核心責任。或者用一句更通俗的話講，法律當中存在兜底條款，但是《反壟斷法》不是兜底法，它主要負責監管市場經濟中最核心的問題——競爭問題。當然，在隱私、安全、消費者權益保護相關法律沒有出台或者不完善之前，可以藉助《反壟斷法》對市場主體進行約束，不過，在相關法律越來越清楚明確的情況下，每部法律各負其責是更好的選擇。

第二，《反壟斷法》的價值目標是否可以多元？我覺得可以有多元的價值目標，但前提是，這些價值目標能夠自洽，相互之間是協調的，整部法律要把這些價值目標體現出來。以中國的《反壟斷法》為例，第一章第一條明確規定了立法的目的——“為了預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，提高經濟運行效率，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展，制定本法。”在後麪條款裏，對這些條款都有逐步或者細化體現。

第三，《反壟斷法》完成修訂後，我覺得應該注意兩件事：一件事是要細化規則。只有細化的規則更加明確，才能解決問題。第二件事是，建議研究地方立法問題。中國市場廣闊，不同區域可能存在一定差異性，可以考慮在立法上給地方更多的自主權。其實，我們可以看到，美國各個州、歐盟各成員國都有各自一些法律規定，這些法規規定對解決當地的競爭問題起到了很好的作用。從長遠看，中國也可以研究在反壟斷方面給地方立法權。

李青 新京報記者 吉喆 攝

威廉·科瓦契克 受訪者供圖

解決之道

需要跨政策領域和跨部門兩種整合

時建中：《反壟斷法》的主責是維護公平競爭，規範市場競爭秩序。因此不應讓《反壟斷法》承擔超越主責的任務，扮演非常全面的法律角色。這就如奧運會選手一樣，如果被迫參加所有比賽項目，估計很難成為世界冠軍。《反壟斷法》變成一個全能選手的話，不會更好地實現其特定目標。這就意味着當《反壟斷法》的功能定位不清晰時，一定會出現錯亂，而定位清晰才能更好地得到實施和遵守。對此，科瓦契克怎麼看？

威廉·科瓦契克：總體來講，我們必須經常思考一個問題，就是什麼是正確的工具，什麼是正確的機制，能夠幫助我們解決所看到的一些政策問題。我完全接受這一觀點，就是我們不能用反壟斷法來解決所有問題。現在到了一個階段，如果你想讓它解決所有問題，這個法律會失去它原本的意義，會失去它的分析背景，也會變得不可預測。我認為，競爭管理當局要創新，要思考去向。李青女士提到要讓地方當局也有制定一些法律的能力，我覺得這就是一個創新的想法和解決方案。同時還有其他解決問題的方法，這些方法或許不屬於反壟斷法框架之內。

在英國進行了一項實驗，我覺得非常有意思。英國有一個機制，允許反壟斷當局發現和糾正壟斷問題，但是不再依賴反壟斷法中的一些概念。這個反壟斷當局其實也算是一個研究機構，他們可以後退一步來思考，這個問題是政府幹預導致的嗎？是其他政策或者市場結構導致的嗎？在這個基礎上去進行糾正問題，還可以根據公平競爭審查原則找其他政府部門，跟他説“你做的事情導致了問題，我建議你改變政策”。

我發現這個機制很有吸引力，因為它使當局有能力來問一個基本問題，也就是競爭的障礙到底來自於什麼地方，然後再去思考解決方案，而且解決方案不需要只是運用競爭法內部的一些概念，而是可以有一些非常創新的方式。我覺得這個思路對於我們跳出來看待和研究問題非常有幫助，從更廣泛的視角去了解它背後的原因。

此外，李青女士還提到了兩個重要的政策挑戰。一是選擇正確的工具，我們要識別出所有的政策工具，並進行很好的協調。這些問題的解決方案可能包括幾個相互獨立領域的政策，例如消費者保護、涉及數據的政策以及競爭法政策等。在全球大家也開始意識到，針對大企業問題，需要不同政府機構以及不同法律之間協調，我們現在已經看到更多的協調和合作。

我是英國市場競爭監管局成員之一，我注意到它們現在正在努力與數據保護當局和電信監管部門進行合作，也在積極和其他政府機構建立關係，有時需要建立跨部門的關係來尋求合作的解決方案。競爭法本身並不一定永遠是唯一的正確選擇，也並不一定永遠是最好的選擇，可能有時其他政策是更好的選擇。

第二點，在科技領域，公司非常動態，技術也處於動態之中，每天都在演進，營商環境基本每天都在變化，這種動態和演進就使得執法部門面臨挑戰。執法部門要充分了解當前情況，才能做出更好的政策選擇。這也是為什麼政府部門要與研究機構和智庫合作，我認為這點變得至關重要，研究機構可以幫助競爭管理當局瞭解當前商業環境，而制定出最佳政策。

所以我認為需要兩種整合，第一是跨政策領域的整合，第二是跨部門的整合，與學術機構合作配合。

時建中：隨着數字經濟的發展，特別是數字技術進入商業應用之後，可能會使情況變得更加複雜，有的問題是真問題，有的問題是假問題，所以我們要有判斷能力。另外關於如何選擇政策工具，一定要保持平衡。

新京報記者 侯潤芳 顧志娟 編輯 王進雨 校對 張彥君 危卓