告別“攤大餅”城市發展開啓“存量更新”模式

經濟參考報

向外圍無限擴張、大拆大建的“攤大餅”模式，在城市發展過程中一直被人詬病。隨着我國城鎮化率和服務業佔GDP比重均超過50%，城市發展也開始由增量擴張為主轉入存量更新為主的新階段，“攤大餅”模式逐步成為過去式。圍繞城市核心區開始的以存量資源開發為主的城市“有機更新”成為新時期城市發展的主流。

目前，我國越來越多的城市開始加大政策支持力度推進城市更新，但仍然存在資金短缺、政策標準缺失、形象工程屢禁不止等瓶頸，亟須通過改革創新實現突破。

城市發展“存量”模式開啓

截至目前，北京、上海、廣州、天津等都加快了城市存量資源的更新改造。

位於北京西直門交通樞紐附近的京鹽融園，以前一直是中鹽集團的存鹽倉庫。隨着經濟的發展和城市功能的不斷升級，地處北京核心地區、佔地近10畝的存鹽倉庫已經越來越不能適應城市發展的需要。作為倉儲場所，其吸引了大量的車流、物流，對西直門周邊交通等干擾較大。而作為企業的固定資產，其運行效率也越來越低。

針對這種情況，中鹽集團對包括京鹽融園在內的，位於北京市西城區、豐台區、通州區等區縣的7處類似資產進行了整體更新改造。京鹽融園主要倉庫整體框架結構得到了保留，並在此基礎上進行了改造和結構加固，總共建成了6000平方米的辦公面積。以前破舊的倉庫，變成了一個環境優雅的辦公院落，老倉庫的紅牆磚透出一股後工業時代感覺，與整體的科創風格設計相得益彰。

“與高樓大廈的寫字樓相比，這樣的環境特別受高科技、文創企業歡迎。”京鹽融園負責人劉欣介紹，目前6000平方米的辦公面積已經全部租出，入駐的都是高科技企業。

針對城市更新等相關議題，全國工商聯房地產商會城市更新分會近期深入全國30多個城市開展專題調研。相關調研報告認為，“十三五”以來，我國新型城鎮化建設取得階段性成果，2019年常住人口城鎮化率已達60.6%，第三產業增加值佔國內生產總值比重達到53.9%。這兩個關鍵數據，標誌着我國城市發展由增量擴張為主，轉入存量更新為主的新階段。

全國工商聯房地產商會城市更新分會會長柴志坤錶示，隨着第三產業增加值超過第二產業，以前的“攤大餅”模式已經不適應城市發展新要求。它不僅過度佔用農村土地，降低了每單位基礎設施服務的人口，加重了地方政府債務負擔，而且大大削弱了城市的集聚效益，使城區內產生了大量低效土地資源，影響了經濟產出的效率。

據瞭解，當前包括北京在內的一些城市，空置的寫字樓、倉儲等樓宇大量存在。北京築福集團董事長董有介紹，目前，北京市門頭溝、石景山和通州三個區的空置存量房產就超過1000萬平方米。

行業分析機構認為，受新增供應大、市場需求不足影響，北京眾多產業園的空置率正在持續上升。預計到2020年底，北京成熟產業園體量將超過1500萬平方米，空置率將突破30%。

“城鎮化建設中有一對突出矛盾值得高度重視。”中國人民大學國家發展與戰略研究院高級研究員秦虹表示，1978年至2018年，我國城鎮人口增長了3.8倍，但同期城鎮建成區面積卻增長7.4倍，即從7000平方公里增加到5.85萬平方公里，面積增長比人口增長快一倍。

據介紹，目前國內城鎮化率總體超過60%，其中超過80%的城市有20個，超過70%的有40個。有的城市已經處於人口流失的狀態，卻還在搞擴張式發展。這對於未來發展是有害的，必須通過挖掘城市內部潛力，提高城市效率來獲得新的增長。

以成都為例，城市擴張中的基礎設施建設等成本已經越來越難以承受。近年來成都已考慮基本停止外圍擴張，轉而在城市中心推動“有機更新”，例如把一些老舊批發市場改造為辦公商用設施等。

將撬動十萬億投資規模

據全國工商聯相關課題組測算，當前啓動我國城市更新戰略可拉動投資規模10萬億元。

首先，城市更新將加快新舊動能轉換。隨着新經濟快速發展和城市轉型升級加快，一些城市的傳統商業設施、老舊廠房等出現產能過剩。對此，全國工商聯房地產商會城市更新分會秘書長夏子清表示，啓動城市更新戰略，可以高效利用城市存量土地資源，通過模式創新、政策調整和創造新需求來釋放“過剩”產能，促進城市轉型發展。據介紹，廣東省近年來通過對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”改造累計節約土地20.4萬畝，節地率達42.4%。單位建設用地產出從2008年的每年每畝13.7萬元增加到30多萬元，增長率超過125%。

其次，城市更新還可以有效擴大國內需求。據住房和城鄉建設部統計，目前全國共有老舊小區近16萬個，涉及居民超4200萬户，建築面積約40億平方米。按照目前每平方米投入1000元的標準計算，我國老舊小區改造投資總額可達4萬億元。各地城中村改造未來兩三年投資規模預計可達1.8萬億元。老舊商辦物業約為170億平方米，即使按照每年改造1%計算，年投資規模就是萬億級水平。其中，僅北京、上海、深圳三地老舊小區綜合整治、老舊工業區改造，以及商辦物業更新的投資規模每年就超過2000億元。

城市更新中的老舊工業區改造、商辦物業更新等項目，由於有較好的投資收益，能夠有效吸引社會投資。據介紹，2008年以來廣東省累計投入改造資金1.66萬億元，其中社會投資約佔86%。同時，各地通過城市更新而形成的新工業、新商住、新生態等集聚區，已成為引領當地經濟高質量發展的熱土。

再次，城市更新是對城市區域再規劃和環境再升級的過程。清華大學建築學院教授邊蘭春表示，我國城鎮老舊小區量大面廣，涉及上億居民，普遍存在原設計標準較低、維護不到位、市政設施破損嚴重、公共服務和配套設施缺乏等問題，難以滿足人民羣眾對美好生活的需求。城市更新可有效破解城市發展不平衡不充分的難題，提高居民獲得感，促進城市可持續發展。

三大瓶頸亟待破解

當前我國城市更新仍處於初級階段，存在資金短缺、政策法規缺失、形象工程屢禁不止等瓶頸。

資金短缺是目前城市更新過程中最為突出的一個問題。北京築福集團已在全國不少城市參與上千個老舊小區改造項目。“今年我國計劃改造3.9萬個城鎮老舊小區，總投資預計在7000億到1萬億元。其中，中央財政計劃出資543億元，其餘需要鼓勵消費者和企業承擔，資金壓力相當大。”董有表示，實施城市更新戰略投資巨大，如何創新投融資體制是關鍵。

在城市更新項目中，“拆除重建”和“有機更新”類項目，由於投資收益較好，能夠有效吸引社會投資。但對於“綜合整治”類項目，由於老舊小區改造項目大部分為民生工程，盤活閒置資產的運營收入相對較低，遠遠不足以彌補改造投入，很難吸引社會資本深度參與。再加上財政投入有限，資金短缺就成為抑制老舊小區改造的瓶頸。

對此，北京房山新城投資公司副總經理雷愛先説，廣東省對“舊城鎮、舊廠房、舊村莊”的“三舊”改造是目前全國城市更新做得較好的。在實際推進中，“三舊”中的舊村莊和舊廠房改造成果顯著，而舊城鎮改造則一直困難重重、收效不大。主要原因就是舊村莊和舊廠房改造是讓多元主體都能受益，能夠吸引眾多社會資本參與。而舊城鎮的老舊小區改造，則因為產權多元化、資金短缺、政策缺失等瓶頸遲遲難有進展。

城市更新是城市治理現代化的一個新課題，從各地城市更新的實踐看，政策缺失、法規缺位等瓶頸問題也比較突出。

目前，國內針對城市建設項目的法規、政策、規劃、標準等頂層制度法規都是針對新建建築的，而對於城市更新改造還沒有明確的規定。“包括土地管理法、房地產管理法、擔保法、合同法等一些頂層的制度法規，在更新改造項目和存量土地開發方面還非常欠缺。”雷愛先説。

同時，實際操作中的各種規範缺失嚴重。在北京等多地參與城市更新項目投資改造的高和資本合夥人陶民坦言，像舊工廠改造等城市更新項目，大部分都要改變建築物用途，面積也會隨之發生變化，這些都需要相關部門批准認可的手續或文件等。但實際操作中，沒有這樣一個政府部門來審批，往往只有地方政府“會議紀要”或行政命令。“因為沒有明確的政策和法律保障，直接影響了一些更新項目資產的交易、證券化等，也加大了相關企業的經營風險，為權力尋租提供了空間。”

城市更新的技術標準也嚴重滯後。董有、雷愛先等企業家反映，對於舊有建築更新改造，目前還沒有明確的技術標準，如果按照新建建築的標準，則很多更新改造因難以達標將無法進行。例如，新建建築要求達到八級抗震標準，大部分的更新改造項目不可能達到。“目前，許多城市對於更新改造項目，包括設計單位、審圖單位等都不知道按什麼標準來執行。唯一的辦法就是開專家會，以專家的意見來定調，而不是靠制度和標準。”

除了資金、政策法規，另一個比較突出的瓶頸就是面子工程、形象工程在一些城市更新項目中屢見不鮮。按照今年城鎮老舊小區改造的標準，每平方米費用在1000元左右。“但實際上，一些城市老舊小區改造每平方米投入甚至不到30元。”董有説，有的老舊小區改造項目只是刷了一下外立面，與加裝電梯、提升環境的要求相差甚遠，而有的則只做了幾個樣板工程。

據介紹，還有不少城市在城市更新過程中大拆大建，導致城市歷史文化風貌不僅未得到保護和修復，反而不同程度地遭受了損毀。

應加強頂層設計

有關專家建議，不斷改革創新，加強頂層設計，破解城市更新過程中的難題。

對於資金短缺問題，應創新市場機制，形成整體打包、項目統籌、肥瘦搭配的市場推廣模式，激發社會資本參與的積極性。同時，政府應靈活運用財政、金融等手段，不斷創新投融資體制和工具。

例如，推動國家政策性銀行向地方政府提供20年以上低利率的長期貸款。社會資本通過“房產價值增值、盤活存量資源、增量產權資產”等方式，實現市場運作並獲得資金自平衡；研究制定專項財政激勵政策，進一步明確純政策性、準政策性、市場性的內容，構建利益確認、協調及分配機制，激發各地的主動性和創造性。

秦虹建議，將城市更新金融政策從房地產開發金融政策中分離出來專項管理；引導和鼓勵保險、金融機構進入城市更新領域；設立政府性城市更新母基金及公募私募產業基金；將公募REITs試點擴大到城市“有機更新”和“綜合整治”類項目。

對於政策法規缺失的問題，建議國家層面成立城市更新領導小組，指定相關部委牽頭負責，地方層面以城市一級統籌管理城市更新，建立以更新規劃為抓手的空間管理體系，以行政審批為抓手的過程監管體系。並逐步完善城市更新法規體系，對標梳理滯後的相關政策法規，儘快構建全要素的管理和技術規範體系。例如，上海出台規定，一些城市更新項目改造後，只要改造標準比老標準高就可以通過驗收。同時，在城市更新項目中，建議創新推進政策規劃兼容，商業服務用地與商業辦公用地可以相互轉換，住宅用地可以全部或部分轉換為商業服務業或商務辦公用地。

而針對形象工程問題，柴志坤、秦虹等專家建議，一是要建立城市更新負面清單制度，對城市更新過程中凸顯的一些問題，以負面清單的方式加以約束，堅決杜絕。而對於負面清單之外的內容，則可以進一步放開，給城市更新更大的市場空間。二是探索城市更新倒逼機制，以倒逼機制力促低效資產使用主體主動實施城市更新。根據用地規模、畝均產值、單位能耗、排污強度等指標對用地效率進行分等定級，並在用能、用電、用水、排污權等方面實行差別化配置，倒逼低效資產使用主體主動實施改造或退出。

邊蘭春表示，城市更新戰略的實施，有助於打破千城一面的城市形象。在充分考慮舊城區原有空間結構、社會網絡及衰退根源的基礎上，應因地制宜採取重建、整建和維護等多種更新模式和手段，保護、延續和發展城市的傳統歷史風貌。

在破解瓶頸的同時，專家認為，還要從更高層面認識城市更新的重要性。目前，從中央到地方，對於城市更新的政策規定各有不同，存在地區不平衡、不繫統、碎片化等問題。從國內外發展形勢看，應當從頂層設計上將城市更新上升為國家戰略。

專家建議，國家建立由城市更新專項規劃及年度計劃組成的城市更新目標傳導機制，支持地方政府加強城市更新與人口發展規劃、國土空間總體規劃、控制性詳細規劃、城市設計、行業專項規劃等的充分銜接。

同時，建議將城市更新戰略納入國家“十四五”規劃，為城市更新政策及規劃制定提供前瞻性、全局性以及系統性的指引。城鎮化率達到60%左右的省份或城市，應編制“十四五”城市更新專項規劃，明確城市更新的總體目標、發展方向和實施策略，設置城市更新相應指標，建立城市更新推動機制，加快推動新型城鎮化建設。