6月10日，民眾在美國加利福尼亞州洛杉磯舉行遊行，抗議美國的外交政策。新華社發
6月6日至10日，第九屆美洲峯會在美國洛杉磯舉行。這是繼1994年美國在邁阿密主辦第一屆峯會之後，峯會頭一次迴歸美國本土。雖然是坐鎮主場，但美國顯然未能將峯會辦成“主場外交”該有的樣子：先是在參會問題上遭到不少拉美國家抵制，在全世界面前丟了臉，不期而至的拉美難民移民大軍又打了美國人一個措手不及。最後，作為東道主提出來的多種新倡議又被質疑誠意不足，空表雄心。應該看到的是，此次“風波”既體現了美國和拉美國家間長期存在的控制與反控制矛盾，也反映出“泛美體系”在新時期出現的一些新的特點。問題的實質在於，美式霸權的相對衰落對於包括拉美國家在內的廣大發展中國家正日益成為一個不爭的事實。
峯會遭遇“三大尷尬”
6月10日，在拜登總統和拉美20國領導人共同宣佈了所謂的《洛杉磯移民和保護宣言》之後，第九屆美洲峯會落下了帷幕。與歷屆峯會相比，此次峯會的“話題屬性”似乎更強。這並非因為峯會取得了什麼成績，反倒是源於其遭遇的“三大尷尬”。
其一，峯會“簽到率低”令人尷尬。美國以“不民主”為由拒絕邀請古巴、委內瑞拉、尼加拉瓜三國與會，最終釀成一場出乎其意料的參會危機。墨西哥、玻利維亞、洪都拉斯的領導人明確表示因反對美排斥古、委、尼三國的霸道作法而不出席峯會。其中墨總統洛佩斯説到做到的行事風格令其在國內外“加分”不少。不僅如此，哪怕是到了會上，阿根廷總統、墨西哥外長甚至是中美洲小國伯利茲的總理也仍然“不依不饒”，繼續“炮轟”美政府對他國的孤立政策。此外，危地馬拉、薩爾瓦多、烏拉圭的領導人也因雙邊關係、身體健康等種種原因未到會。
其二，突如其來的難民移民大軍令人尷尬。就在峯會召開的當口，一支由多達1.5萬名移民組成的“大篷車”隊伍從墨西哥南部出發，向着美墨邊境的方向行進。彷彿是要對拜登的霸道行徑表達不滿似的，這些移民中的相當一部分恰恰是來自美國拒絕邀請的古、委、尼三國。面對這支專程前來為峯會“造勢”、可能是有史以來最大規模的拉美移民隊伍，已經被“低簽到率”搞得臉上無光的會議組織者明確表示“吃不消”。美國務卿布林肯甚至稱，挑戰“前所未有”。
其三，會議成果有名無實令人尷尬。峯會上，美國再次施展出巧舌如簧的忽悠能力，高調推出了以下幾個姑且能算作是主要成果的文件：一是“美洲經濟繁榮夥伴關係”計劃。白宮官員稱，該計劃目前還只是一個框架，其能否達成還有賴於未來幾個月內美國同拉美夥伴的談判情況。在內容上，該框架與近期剛達成的“印太經濟框架”幾乎神似，都不包含關税豁免、市場準入等實質性條款。二是“美洲健康和復原力行動計劃”。該計劃只是表示將成立一個旨在培訓拉美國家衞生人員的名為“美洲衞生隊”的組織，但對拉美國家當前最關心最急需的疫苗等抗疫需求隻字未提。三是“美國-加勒比應對2030年氣候危機夥伴關係”計劃。該計劃具體能拿出多少投資來給加勒比國家，白宮自己目前也沒有數。四是“洛杉磯移民和保護宣言”。作為峯會最終聲明性質的文件，宣言算是給了從一開始就希望峯會聚焦移民問題的拜登政府一個交代。但該宣言的重心更多還是放在了協調地區國家幫美國分擔移民壓力上，對真正導致移民產生的地區欠發展問題基本無甚着墨。此外，墨西哥和中美洲“北三角”國家領導人的缺席無疑也令峯會上達成的任何關於移民的承諾都大打折扣。
“泛美體系”遭空前質疑
談論美洲峯會及美拉關係，自然繞不過其背後的“泛美體系”架構。基於“門羅主義”這一思想內核，近代以來在地區霸權國美國的“領導”下，美洲國家逐漸建立起一整套涵蓋全方位議題的泛區域治理架構——“泛美體系”。二戰後成立的區域性組織美洲國家組織是這一體系在當代的最主要代表。大家耳熟能詳的泛美衞生組織、美洲開發銀行等均屬於該組織的專門機構。而美洲峯會則是該組織為了推動美洲自貿區建設而專門建立的制度。近年來，雖然自貿區議程早已無果而終，但美洲峯會卻勉強延續了下來，而且竟慢慢發展成為“泛美體系”中最引人關注的招牌性制度。
很長時間以來，美國和拉美國家圍繞“泛美體系”所展現出的控制與反控制的矛盾關係早已常態化。多的不説，單就是在美洲峯會這一建立不到30年的機制下，美拉間展開的鬥爭就可以用“精彩”兩個字來形容。首先，作為峯會機制設計“初心”的美國所力推的美洲自貿區建設議題，在當時拉美左翼國家的一片反對聲中，連前四屆峯會都沒有熬過，早早“胎死腹中”。其次，參會權問題始終存在。事實上，除了第七屆峯會勉強湊足了美洲所有35國之外，其餘的歷次會議均談不上團結。古巴從最開始就被美國排斥在外，迄今只參加過第七和第八兩屆峯會。委內瑞拉、厄瓜多爾、尼加拉瓜、危地馬拉、薩爾瓦多、安提瓜和巴布達、巴拉圭等多國的領導人也都曾缺席過峯會。在上一屆峯會上，甚至連美國總統特朗普也選擇臨時“翹會”，引發一片譁然。
出人意料的是，4年後的今天，雖然美國早已不在特朗普治下，但本屆峯會上美拉矛盾的激烈程度卻反而觸及了更高點。“泛美體系”遭遇前所未有的反對與質疑，其不確定不穩定性上升。多國對峯會的上級組織——美洲國家組織發起了迄今為止最為猛烈的“炮轟”。阿根廷總統費爾南德斯當着拜登的面要求重組該組織並撤銷其領導層。墨西哥外長再次重申了墨對於改革甚至是廢除該組織的一貫要求。未到會的薩爾瓦多總統布克爾則在社交媒體上稱，該組織“已失去存在的理由”。但指責歸指責，對於未來“泛美體系”應向何處發展的問題，拉美國家並未形成什麼成熟的看法，只有墨西哥提出了以歐盟的一體化組織為藍本打造新型美洲關係的提議。針對上述指責與建議，拜登政府雖然並沒有給予直接回應，但這並不代表美國對改革“泛美體系”就絲毫沒有上心。在8日的峯會致辭中，拜登就明確表態稱，要對美洲開發銀行實施根本性改革。但具體怎麼改，拜登並沒有細説。
移民危機反噬美國霸權
“泛美體系”出現了“症狀”，往往要到其背後“門羅主義”的“病灶”裏去找原因。誕生200年以來的大部分時間裏，鼓吹“美洲是美國人的美洲”霸權邏輯的“門羅主義”始終都是影響美拉關係的決定性變量。但近幾年以來，尤其是世界進入動盪變革期之後，“門羅主義”的合法性基礎開始不斷遭到侵蝕，美式霸權在拉美的相對式微正越來越成為一個不爭的事實。
去年持續發酵至今的這一波拉美難民移民危機，在某種程度上可以看作是美式霸權在其美洲“勢力範圍”內遭遇的第一次具有地緣政治意義的系統性反噬。這完全出乎美國預料之外。長期以來，作為“世界霸主”，加之又擁有獨一無二的地理環境，鮮有地緣政治挑戰能真正威脅到美國。即便美國在全世界壞事做絕，系統的反作用往往也難以觸及其本土的核心利益。但正義雖會遲到卻永遠不會缺席。持續的新冠肺炎疫情令形勢悄然起了變化。在疫情衝擊下，拉美國家的治理困境進一步加劇。出於對“後院”慣常的冷漠，再加上自身難保，美國最終放任拉美淪為了世界上抗疫較為失敗的地區之一。在此背景下，拉美的底層民眾已無路可退，只能是帶着對美好生活的嚮往匯聚成一股洪流湧向美國。
移民危機升級、美洲峯會遇冷等現象無疑都折射出拜登治下的美國對拉美的領導力已處於歷史相對低谷這一客觀現實。造成這一局面的原因是全方位的。從客觀環境來看，百年變局、世紀疫情、俄烏衝突等重大外部變量交織疊加，世界多極化、多元化、多孔化趨勢加劇，全球治理難度上升，問題挑戰層出不窮。美式單極霸權體系越來越難以適應這個世界。在拉美情況也同樣如此。從主觀認知來看，美國“傲慢”心態冥頑不化，已陷於“修昔底德陷阱”式敍事不可自拔，眼裏看到的只有競爭對手，對拉美乃至廣大發展中國家的真正需求根本就不感興趣。人家需要的是平等與發展，而美國則永遠在大談民主、價值觀，十足的“雞同鴨講”，以至於有墨西哥學者尖鋭地指出，“（美國提出的）峯會議題看似野心勃勃，但誰也不知道具體是什麼內容。實際上都是些雞毛蒜皮的雜事”。
當然，美式霸權的衰落並非一朝一夕的事情。在其美洲“大本營”更是如此。未來中短期內，“門羅主義”仍將盤桓於拉美大陸，“泛美體系”也大概率將在經歷一番改革調整之後繼續存活一段時間。至於未來的美洲峯會將朝着什麼樣的方向變化發展，我們將拭目以待。
（作者：步少華，系中國國際問題研究院拉美和加勒比研究所副所長）