法治日報
● 為規制不文明行為，國家有關部門早在2015年就設立了遊客“黑名單”制度，隨後各地還出台了旅遊不文明行為記錄制度
● 公園和景區首先要做好宣傳和警示告知，設置警示牌或語音提示，告知遊客不文明行為將會被園區曝光。如果在此情況下，部分遊客仍然我行我素，且造成嚴重影響，應該對這些遊客進行曝光和信息記錄
● 遊客“黑名單”制度增加了遊客不文明行為的道德成本和信用成本，對於規範遊客行為有一定的積極意義，但現實中也存在不少問題，例如缺少統一有效的採集、認定、懲戒機制，聯合懲戒難以執行等，仍需進一步從立法、執法、行政救濟路徑等方面進行調整
“公園的東西，拿回家你好意思啊”“這麼熱的天你可別捂壞了，趕緊拿出來吧”……
近日，一段在網絡引起熱議的視頻顯示，一名男子企圖將北京陶然亭公園的鴨子裝進包中偷偷帶走，被發現後遭到在場遊客的指責，多次試圖離開未果。最終，該男子打開挎包掏出一隻白色的鴨子，用力將其扔進湖中。
事發後，陶然亭公園管理處工作人員回應稱，執法部門已找到該遊客，並對其予以警告處罰。此外，北京市公園管理中心有關部門負責人表示，根據相關規定，已向文旅部門申報將此不文明遊園行為列入旅遊不文明行為記錄。一旦列入“黑名單”，包括陶然亭公園在內的北京所有市屬公園都將禁止該男子入園遊覽。
實際上，類似的旅遊不文明行為並不鮮見。前不久，張某某因在雲南昆明植物園連根採挖起若干株睡蓮等行為，被昆明植物園列入“黑名單”3年內不得進入。一女子在江蘇無錫動物園拍打玻璃致狒狒暴怒、撞頭被曝光於網上後，也引發了大家的一致聲討。為規制這種不文明行為，國家有關部門也早在2015年就設立了遊客“黑名單”制度，隨後各地還出台了旅遊不文明行為記錄制度。
多位業內專家近日接受《法治日報》記者採訪時説，遊客“黑名單”制度增加了遊客不文明行為的道德成本和信用成本，對於規範遊客行為有一定的積極意義，但現實中也存在不少問題，例如缺少統一有效的採集、認定、懲戒機制，聯合懲戒難以執行等，仍需進一步從立法、執法、行政救濟路徑等方面進行調整，推進制度的完善。
不文明行為大煞風景
建“黑名單”聯合懲戒
近日，北京市民張女士一家趁着週末來到國家植物園遊玩，看到了大煞風景的一幕：在一片美麗的凌霄花下，有人直接伸手拉扯樹枝，將花摘了下來，還有人抱着孩子爬到樹枝上去拍照。
看到這個場景，張女士3歲的兒子也嚷道：“媽媽，我也想摘朵花，我也想坐在樹上拍照。”張女士嚴肅地告訴他：“不要看到別人做你也做，這是不文明的行為。”
“這種遊客不文明現象太常見了，比如隨手扔垃圾、踩踏公共座椅設施、讓小孩隨地大小便等。”張女士説，不文明行為的存在，不僅非常影響遊園體驗，而且會給孩子造成錯誤認知。
在江西從事19年導遊工作的徐曉（化名）告訴記者，近年來遊客素質已明顯提升，不過踩踏草坪、在禁煙區吸煙、攀折花果等情況仍時有發生。景區通常會在遊園須知中提示將對不文明行為進行處罰，但實踐中往往很難及時發現並取證。希望能有更行之有效的懲戒措施，讓一切不文明行為“見光死”。
為懲戒遊客不文明行為，2015年3月，原國家旅遊局印發《遊客不文明行為記錄管理暫行辦法》，並於2016年5月修訂為《關於旅遊不文明行為記錄管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），將9種遊客在境內外旅遊過程中發生的因違反境內外法律法規、公序良俗，造成嚴重社會不良影響的行為，納入旅遊不文明行為記錄，規定旅遊不文明行為記錄形成前應經旅遊不文明行為記錄評審委員會評審通過，記錄信息保存期限為1年至5年，實行動態管理。
隨後，一些地方也開始探索旅遊不文明行為記錄制度。
2016年，《北京市旅遊不文明行為記錄管理暫行辦法》出台。2020年6月，《北京市文明行為促進條例》正式施行，提出對於公示的“旅遊不文明行為記錄”，視情節不同，通過內部信息平台，向旅遊行業協會、旅行社、A級景區、星級飯店進行通報。進一步加強對不文明遊客和不文明旅遊從業人員的約束和懲戒力度，構建“一處受罰，處處受限”的聯合懲戒工作機制。
2021年1月，《江蘇省旅遊不文明行為記錄管理暫行辦法》出台，對旅遊不文明行為的界定、旅遊不文明行為記錄的主要信息、聯合懲戒措施的實施等方面進行了規定。按照規定，由江蘇省文化和旅遊廳認定的記錄信息還將報送文化和旅遊部，並與省公安廳、省交通運輸廳等14家單位共享，構建“一處受罰、處處受限”的聯合懲戒機制。
少有納入“黑名單”者
救濟程序也不夠完善
據華東政法大學副教授李婧介紹，“黑名單”一旦被公之於眾，旅遊主體的不文明行為會在行業內甚至全社會產生即時的負面影響，其消極作用和警示作用會對旅遊主體帶來制裁性和實體性的後果，也更能體現旅遊行政“黑名單”制度作為信用懲戒的終局性。
在中國科學院地理資源所旅遊研究中心主任助理齊曉波看來，“黑名單”制度的意義重在震懾和示範，主要是從社會輿論引導、體現行業主管機關對不文明旅遊行為的態度，是針對頻頻發生的不文明行為的回應，表達行業管理機關、整個社會對不文明旅遊行為抵制、譴責的態度。
然而值得注意的是，文旅部門公示的旅遊不文明行為記錄數據與現有不文明旅遊行為相比並不多。據官方信息，《辦法》發佈以來，截至2021年7月共有38人被納入旅遊不文明行為“黑名單”。自2020年4月北京市開展不文明遊園行為專項整治行動，截至2021年9月，全市公園累計勸阻各類不文明行為共計78.9萬餘次，其中聯合文旅部門將27人納入“旅遊不文明行為記錄”。
與此同時，“一處受罰、處處受限”的聯合懲戒機制實際操作也存在一定難度。
李婧分析説，由於我國旅遊行業發展迅速，涉及旅遊主體和旅遊地點眾多，幾乎對全國各省市甚至更多行政層級形成覆蓋，各地制度規則和執法力度參差不齊，這就會導致同一個行為在A地會被列入旅遊“黑名單”，在B地並不會被列入，上了地方旅遊“黑名單”的人多數並未受到“一處受罰，處處受限”的實際懲處。
李婧認為，除了部門之間未形成聯動機制外，地方版旅遊“黑名單”與全國版“黑名單”也未形成有效聯動機制。被列入地方“黑名單”的未必會被列入全國“黑名單”，未能有效形成“一張網”。
“遊客‘黑名單’制度對記錄的異議和救濟程序也不夠完善。”李婧説，《辦法》雖然規定了當事人的申辯權，但此時“黑名單”已經形成並公開，其給當事人帶來的影響是不可逆的。從當事人提起申訴，到旅遊主管部門審核、決定是否採納，再到縮短記錄期限或撤銷記錄，這個過程所需要經歷的時間期限是多久，目前也沒有明確。
景區設立警示曝光台
注意過度曝光致侵權
除有關部門出台整治旅遊不文明行為的相關文件外，現實中一些景區已經採取多種方式，向有不文明行為的遊客“亮劍”。
近日，記者在北京動物園看到，動物園入口處、猴山、海洋館外等人流量大的位置，均豎立了幾塊展示牌——北京動物園不文明行為警示曝光台，上書“以下游客的行為一經發現將列入公園不文明行為記錄，並拉入遊園‘黑名單’”。
被公示的不文明行為包括採摘花果、攀爬樹木、採摘野菜等，並配有作出相應行為的遊客照片。除公示照片之外，北京動物園還對不文明行為的處罰結果進行了曝光。例如，一位秦姓男子因在非洲動物區翻越護欄上樹採摘果實，被開出處罰決定書，處以其50元罰款。
記者調查發現，除在公園、景區內安置曝光展示板之外，一些地區或景區還會在社交媒體平台上不定期曝光遊客不文明行為，公佈不文明行為的遊客照片，有些照片未經技術處理，人臉、衣着等清晰可見。
接受採訪的專家認為，曝光時須注意避免對遊客隱私及其他個人權利造成侵犯。
在李婧看來，“黑名單”制度是擁有記錄、公示、懲戒等功能的綜合性規則，社會公示是其發揮信用約束力的重要環節，有利於社會的監督。但另一方面，也容易侵犯旅遊主體的隱私權和名譽權。
齊曉波認為，公園和景區首先要做好宣傳和警示告知，設置警示牌或語音提示，告知遊客的不文明行為將會被園區曝光。如果在此情況下，部分遊客仍然我行我素，且造成嚴重影響，應該對這些遊客進行曝光和信息記錄。
“對遊客不文明行為的規制應該細化和分級，比如亂扔垃圾和損壞觀賞物品所應採取的懲戒措施肯定應該不同，針對遊客不文明行為的規制應該進一步細化和分級，便於實際工作中操作和落實。”齊曉波説。
分類評估後採取措施
發揮徵信體系約束力
受訪專家表示，針對遊客不文明行為需要進行相應的警示和懲戒，而遊客“黑名單”等制度施行以來，受到多種因素影響，效果有限，因此建議從立法、執法、行政救濟路徑等多方面進行調整，推進制度的完善。
從立法層面來看，齊曉波提出，完善已經出台的《辦法》和細則。目前《辦法》缺乏上位法規的支撐，可以將遊客不文明行為記錄相關內容納入行政法規，明確航空公司、旅行社、景區、飯店等企業可以拒絕為被納入遊客不文明行為記錄的當事人提供相關服務；情節嚴重、社會影響惡劣的旅遊不文明行為當事人，應當在接受一定時長的文明旅遊教育培訓後，才能出境；對不同性質、危害程度的不文明行為採取更加精細化的管理，實行分類評估並採取相應的懲罰措施。
李婧認為，要加強旅遊主體人身權的法治保障。鑑於“黑名單”制度本身可能會對被記錄人的私人生活安寧造成嚴重影響，對其相關合法權益造成侵害，相關法律規範必須在涉事主體合法權益和社會公共利益之間做出平衡，建議在不影響名單公開的前提下，隱去公示內容中可能不利於涉事主體相關合法權益和私人生活安寧的部分。
“對不文明行為要進行有效梳理和歸類，出台可操作性強的懲罰措施。同時，賦予旅遊行政管理部門對不文明遊客行為進行行政處罰的權限。對於不文明導遊及旅行社，實施嚴格的業務限制，即根據不同違規情節明確不能進入相關服務市場的時限等，提高違規成本。”李婧説，此外，“黑名單”還要與統一的社會徵信體系對接，推進信息共享，發揮徵信體系強有力的社會約束效能。
李婧呼籲，增加行政複議和訴訟等路徑，完善救濟程序。由於旅遊行政“黑名單”的制裁措施具有信用罰和聲譽罰的特殊性，錯誤、不當的列入行為會給自然人、法人造成信用和財產上不同程度的損失。目前《辦法》僅規定了被記錄人申辯的權利，對造成損害的救濟方式卻未作規定。旅遊主管部門作為旅遊行政“黑名單”列入權力主體，應當同時承擔損失賠償義務。
此外，齊曉波認為應加大社會參與度，通過宣傳和社會輿論，引起大家對文明出遊的重視。同時，暢通不文明行為舉報渠道，面向全社會徵集遊客不文明行為線索，共同維護良好的旅遊環境。
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