文/對外經濟貿易大學中國WTO研究院 屠新泉
2021年已經是中國加入世界貿易組織（WTO）的第20年，中國早在10年前就已經完全履行入世時做出的市場準入和規則遵守承諾，並已經成長為WTO的一個成熟和核心成員。
然而，西方輿論依然充斥着對中國是否履行入世承諾的質疑和爭議，這本身就是一種令人生疑的現象。一般而言，一個國家加入WTO之後都會有一個過渡期來執行承諾，而在此之後其他成員的關注就不再是對這一成員履行承諾的整體質疑，而是針對一些具體政策及其影響的磋商或討論。這主要是通過WTO各委員會、理事會日常工作、貿易政策審議機制以及爭端解決機制來完成的，但這些機制都不會對一個成員的總體表現做出結論性的評價，而是就事論事、針對具體事項進行審議、磋商或裁決。即便在某個爭端解決案例中被認定存在不符合WTO規則的情況，勝訴方也不會泛泛地指責敗訴方不是一個好成員。例如，美歐相互指控對方對大飛機產業的補貼違反WTO規則，而且均被WTO認定存在違規事實，但雙方在相互採取報復措施的情況下，也並未相互批判。像中國這樣一個已經加入20年的“老”成員，依然面臨發達國家集團“貼標籤”式的批評和指責，的確是獨一無二的，只能表明中國真的是受到了“特別關照”。
評估中國是否履行了WTO承諾，應以中國加入時簽署的法律文件為準
毫無疑問，中國是WTO的一個特殊成員，其長達15年的加入談判過程即表明，對於中國和WTO成員而言，中國的加入都不是一件輕而易舉的事。加入WTO對2001年的中國來説是一個重大挑戰。1997年亞洲金融危機的餘波未平，1998年、1999年經濟增速下滑至8%以下，雖然2000年勉強達到8%，但2001年再度下滑至7.3%，以至於“保八”成為當時經濟增長的一個默認目標。當然更重要的是中國加入WTO的條件相當廣泛、深入甚至堪稱苛刻，對於2001年的中國來説，完整履行如此宏大的國際義務絕非易事。但中國政府從戰略高度將加入WTO的挑戰當作促進改革開放的機遇，發起了一場全面的WTO規則學習和執行運動。而從結果來看，雖然在加入WTO時作出了重大讓步，接受了若干諸如特殊貿易審議機制、特殊保障措施等歧視性條款，放棄了很多本該享受的特殊與差別待遇，中國仍然嚴格推進承諾履行，擴大市場準入，執行國際條約義務，對世界貿易和經濟發展作出了積極貢獻。
評估中國是否履行了WTO承諾，應以中國加入WTO時簽署的法律文件為準，即《中國加入議定書》和《中國加入工作組報告書》。首先，中國進行了大量的法律修訂工作，以符合WTO規則和原則的要求。WTO是以規則為基礎的國際經濟組織，由全體成員共同簽署的一系列國際協議構成每一個成員必須遵守的國際法律體系。為了實現國內貿易法律體系與WTO規則的對接，中國自1986年開始“復關”談判的同時就已經開始國內法律調整的準備工作。2001年中國加入WTO之後，進行了大規模的相關法律、法規的修訂和新立法工作：中央政府清理法律法規和部門規章2300多件，地方政府清理地方性政策法規19萬多件。
其次，中國認真履行貨物貿易市場準入承諾，在大幅降低進口關税的同時，顯著削減非關税壁壘，關税總水平由2001年的15.3%降至2021年的7.4%，關税約束覆蓋率達到100%，而部分新興市場國家如印度、南非等尚未實現關税約束全覆蓋。農產品平均關税水平14.8％，遠低於發展中成員56%和發達成員39%的平均關税水平，非農產品關税降至6.5%，顯著低於一般新興市場國家，且和發達國家的距離在進一步縮小。同時，中國按加入承諾全部取消了進口配額、進口許可證和特定招標等非關税措施。
第三，放開外貿經營權是中國入世承諾中最具貿易擴張效應的貿易政策調整。自2004年7月起，中國進出口經營權由審批制改為備案登記制，大大提高了企業外貿活動的活力，尤其是民營製造業企業參與國際貿易的積極性，也為隨後中國跨境電商的大發展奠定了制度基礎。2019年民營企業首次超過外商投資企業，成為中國第一大外貿主體。2020年，民營企業佔中國外貿總值升至46.6%，而2001年時這一數字僅為6.6%。
第四，履行服務貿易領域承諾。截至2007年，中國入世承諾中服務貿易開放即履行完畢，開放了WTO分類下的九大類100個分部門，還致力於超越WTO承諾實現自主對外開放，主動引入國際先進的負面清單管理制度，持續減少對外國投資的限制措施。2020年6月23日發佈的外商投資准入特別管理措施 （負面清單）（2020 年版）較之前加大了服務業重點領域的開放力度。例如在金融領域，取消證券公司、證券投資基金管理公司、期貨公司、壽險公司的外資股比限制；在基礎設施領域，取消50萬人口以上城市供排水管網的建設、經營須由中方控股的規定。
第五，履行知識產權保護承諾。知識產權保護一直是中國的核心關切，也是其他國家對中國疑慮很多的領域。但是從制度層面來看，中國構建了完備的知識產權保護法律體系，並持續加強知識產權保護執法力度。在立法方面，中國重新修訂《商標法》和《反不正當競爭法》，加快《專利法》和《著作權法》等法律修訂。在執法方面，中國重新組建國家知識產權局，並設立知識產權法院和專門審判機構，提高知識產權案件的執法力度和懲罰力度，為國內知識產權提供了有效保障。1998-2020年，國家知識產權局每年均對外公佈《中國知識產權保護狀況》白皮書。根據2020年《中國知識產權保護狀況》白皮書，中國知識產權保護成效得到各國創新主體和國際社會廣泛認可。中國美國商會發布的《2020年中國商務環境調查報告》顯示，69%的受訪美國在華企業認為中國的知識產權保護得到改善，創歷史新高。中國歐盟商會發布的《商業信心調查2020》顯示，67%的受訪歐盟在華企業將中國知識產權保護法律法規的有效性評價為“出色”或“充分”。
一個成員存在與WTO規則不一致的情況並不稀奇，關鍵在能否切實執行WTO的裁決
正如上文所述，中國以極其認真負責的態度切實履行了加入WTO時的承諾，但這並不意味着中國不存在任何不符合WTO規則的政策或做法。事實上，每個成員都可能由於多種原因出現違反WTO規則的情況。自1995年WTO爭端解決機制正式運行以來，截至2021年8月，WTO成員共提起605起爭端案件。其中，美國被訴156起（25.8%）、歐盟被訴88起（14.5%）、中國被訴47起（7.8%）。而以中國加入WTO後的2001年12月11日起算，同等時間段內美國和歐盟申訴的案件數分別是55起和49起，被訴的案件數分別是100起和55起，均高於中國。因此，一個成員存在與WTO規則不一致的情況並不稀奇，也不表明它“故意”要做一個“壞”成員。但是，是否能夠切實執行WTO的裁決應該是衡量一個成員是否“故意”違約的一個更恰當的標誌，而在這一方面，美國的紀錄很不光彩。1995-2020年，WTO在19起案件中對拒不執行裁決的被訴方做出了25個授權報復的仲裁決定，其中的18個仲裁決定均是針對美國，針對歐盟的也有5個。而相比之下，還沒有任何一個成員因為中國拒不執行裁決而提出報復仲裁的請求，包括美國和歐盟。
因此，美歐不僅沒有根據，也沒有立場指責中國是一個拒不履行入世承諾的壞成員。從根本上説，美歐尤其是美國對中國入世履行紀錄的批評，其原因在於它所採取的判斷標準並非WTO規則，而是其主觀期待或者自身定義的市場經濟標準或所謂WTO的精神。2017年美國貿易代表辦公室發佈的中國WTO履約報告中的一句話最明白不過：“雖然中國政府的某些政策和做法被WTO專家組和上訴機構發現違反中國的入世義務，但其許多製造更大麻煩的政策和做法並不直接受到WTO規則或中國入世額外承諾的約束。”簡言之，美國雖然一直指責中國違反WTO規則，但它心裏很清楚，它在現有WTO規則中根本找不到依據。
以產業政策為例，美國多次在公開場合發表聲明或通過中國加入WTO履約報告指責中國一些產業發展規劃和補貼政策是通過政府幹預，限制外國供應商，從而起到支持本國製造業發展的作用。但事實上，任何國家都有通過一定的產業政策發展國內產業的權利，WTO的《補貼與反補貼措施協議》並不完全排斥補貼政策的使用，只是要求各成員應避免其產生貿易扭曲效應或嚴重侵害他國利益。中國的產業發展規劃是根據經濟發展階段變化、自身產業轉型升級需要，以及為應對新一輪科技革命和產業變革而出台的發展願景。中國政府的支持方式主要集中在彌補市場失靈的產業創新平台建設、行業關鍵共性技術研發和人力資源培訓等方面，尤其是當前美國泛化國家安全概念、濫用出口管制措施，危及中國部分企業和產業的供應鏈安全，已經造成部分產業的市場失靈，中國的一些產業政策在很大程度上是應對美國不合理限制的被迫之舉。
加入WTO是中國融入國際經濟體系、深化改革開放的戰略舉措，中國為此付出艱苦的努力，同時從中獲益良多。中國一直以負責任的態度認真履行入世義務，中國也沒有任何理由去破壞現有的WTO體系。當前WTO和經濟全球化均面臨嚴峻挑戰，主要成員應本着合作共贏的態度，堅決維護以規則為基礎的多邊貿易體制，共同推動WTO進行必要改革，提高其權威性和有效性，以支持經濟全球化的穩定和健康發展。
編輯 陳莉 校對 陳荻雁