2022年2月22日，德國總理奧拉夫·朔爾茨表示，因俄羅斯在烏克蘭的立場與行動，德國經濟部擬阻止北溪-2 天然氣管道項目獲得認證與投產運營。北溪-2天然氣管道已建成，圍繞該項目的俄美歐博弈由“是否建成”階段進入“是否啓用”階段，該項目被叫停的動因由主觀經濟因素為主轉為客觀政治壓力為主。
這是繼2021年11月德國聯邦網絡管理局以程序因素為由暫停該項目以來的第二次叫停。2021年11月16日，德國聯邦網絡管理局（BNA）表示，由於俄氣公司直屬的北溪-2股份公司在德國法律中地位存在問題，故暫停對北溪-2項目的認證程序。該機構聲明：“在對文件進行徹底檢查後，該機構得出結論，只有在按照德國法律以合法形式組織運營商的情況下，才對該項目的運營商進行認證。”12月13日，德國外交部長安娜萊娜·貝爾伯克表示，北溪-2管道暫時不符合歐洲法律，目前不能獲批。
該項目被叫停的原因
德國叫停北溪-2項目認證流程,主要有如下原因。
第一，維護德方對該項目的能源主權與安全。德國雖然與俄羅斯在共同抵制美國製裁方面屬於同一戰線，但加強對“北溪-2”項目的監管維護能源主權與安全方面毫不含糊。在此之前，德國便以法律監管應對俄氣影響力。例如，2020年5月，德國聯邦網絡管理局（BNA）的決議稱，“北溪-2”項目未在2019年5月23日之前建成，不符合豁免的必要條件，駁回“北溪-2”股份公司關於該項目享受《歐盟天然氣指令》管轄豁免的申請。即該項目須受德國與歐盟等多重管轄與監督，其運營機制必須整改以符合德國與歐盟《德國能源工業法》、《歐盟天然氣指令》等相關法律的要求，包括管廠分離（管道所有者與供氣者分離）、運營獨立（不受俄羅斯等外方控制）等。
長期以來，俄羅斯與德國聯合反對美國製裁，掩蓋了德國與俄羅斯在該項目上的分歧。德國反對俄氣公司在歐俄洲市場的壟斷，主張管廠分離、管網獨立的第三能源改革方案，把握能源基礎設施自主權。而德國從抵制美國製裁，到如今冒着抬高天然氣價格風險暫停該項目，無不為了展示其捍衞能源主權與安全的堅定姿態與堅強意志。歐方認為，之前俄羅斯利用不增加（減少）對歐供氣推高歐洲天然氣價格，施壓德方早日以有利於俄方的條件審批該項目通氣。未料德方自有盤算，化解俄方如意算盤。
德國暫停該項目並非放棄，而是對該項目進行運營前“消毒”、風險排查。德國在啓用管道前進行無害化處理，防止該項目受俄氣公司壟斷影響，使該項目符合德國與歐盟法律，掌握能源貿易主導權。德國對俄氣公司直屬專營的北溪-2股份公司不放心，擔心能源主導權被俄羅斯控制，故要對該公司進行改造，保障德國的能源主權與安全。
第二，藉以宣示對俄羅斯對外政策與人權問題的不同立場。叫停北溪-2項目是德國影響俄羅斯決策的工具，以增加其對俄談判的砝碼，使俄方在烏克蘭問題（輸氣過境與邊境止兵）、天然氣壟斷問題、天然氣價格、人權等方面讓步或收斂。德國曾以重新考慮該項目作為向俄羅斯施壓，警告其不傷害反對派人物納瓦爾內的經濟工具。德國與俄羅斯還在天然氣是否繞過烏克蘭方面存在分歧，德國主張保障俄歐天然氣貿易過境烏克蘭的權利，而俄方不置可否。
2022年2月烏克蘭危機的惡化使德國總統與其他官員在該項目上的分歧縮小、立場趨同。儘管美國和其他國家試圖利用該項目作為對抗俄羅斯的籌碼，朔爾茨出於國家利益支持北溪-2項目，稱該項目的長期審批延遲不是政治性的。而來自綠黨的德國外交部長安娜萊娜·貝爾博克（Annalena Baerbock）稱北溪-2項目不符合德國監管機構的要求，違背《歐盟天然氣指令》的管網分離、透明度和容量共享原則，主張放棄批准該項目的投產。來自綠黨的德國副總理兼經濟事務和氣候保護部部長羅伯特•哈貝克(Robert Habeck)認為，該項目建設是一個地緣政治錯誤。2021年12月德國外交部長與總理達成共識，強調北溪-2項目認證過程應在歐洲法律的基礎上進行。在烏克蘭形勢惡化的情況下，該項目成為眾矢之的，德國的立場從2021年11月的主動自查型暫停轉為2022年2月的形勢所迫型叫停，經濟利益讓位於國家戰略與安全利益。
第三，安撫與支持烏克蘭、波蘭等中東歐國家。默克爾曾向拜登與烏克蘭做出保護烏克蘭能源過境權利的承諾，保留制裁俄羅斯以防其將天然氣武器化的權利。烏克蘭稱，歐洲能源法要求北溪-2股份公司完全分拆並獨立於俄氣公司，並符合“第三方准入”、“非歧視、透明和反映成本的關税”等要求。德國聯邦網絡管理局還邀請烏克蘭國家油氣公司（Naftogaz）和烏克蘭天然氣運輸公司（GTSOU）參與該項目認證過程。波蘭、立陶宛和拉脱維亞等成員國要求德國利用北溪-2項目作為對俄羅斯施壓的手段。德國監管機構暫停該項目的決定受到烏克蘭國家油氣公司（Naftogaz）的歡迎，波蘭國家油氣公司（PGNiG）稱其對波蘭和歐洲是利好消息，呼籲歐盟加強內部能源合作，以確保供應安全。2021年12月朔爾茨訪問波蘭時，重申其前任默克爾的承諾，即德國將利用其影響力確保俄羅斯延長與烏克蘭的過境合同，並幫助烏克蘭改革能源基礎設施。自2021年11月11日以來，俄氣公司一直在經烏克蘭輸氣，以達到根據五年中轉協議規定的1.09億立方米/年的運輸能力。北溪-2項目延遲投產或被棄，可保障俄羅斯經烏克蘭或波蘭的亞馬爾-歐洲管道輸氣量。烏克蘭危機惡化更增加徹底叫停該項目的壓力。2021年2月，烏克蘭總統弗拉基米爾·澤連斯基表示，在俄羅斯承認自行宣佈獨立的頓涅茨克人民共和國和盧甘斯克人民共和國後，對俄羅斯的制裁應該包括徹底中斷“北溪-2”號天然氣管道項目。波蘭總理馬特烏什•莫拉維茨基在慕尼黑安全會議上稱，建議“關閉”“北溪 -1 ”天然氣管道。
該項目的美國因素
德方原想捍衞對該項目的管轄權、不讓美國插手。朔爾茨對北溪-2項目態度與默克爾大同小異。2019年12月時任德國財政部長兼副總理奧拉夫·朔爾茨表示，柏林“堅決拒絕”美國對北溪-2項目公司實施制裁。德國外交部稱，拒絕盟友之間的制裁，敦促美國國會議員不要制裁北溪-2項目，否則會“削弱”美國公信力和“最終損害跨大西洋團結”。德國在天然氣高漲的情形下出此對策，意在展示獨立自主的意志、不被外來力量左右的政治姿態。
美國與歐洲國家盛行“俄羅斯威脅論”，主張將是否批准北溪-2項目與俄羅斯是否“入侵”烏克蘭或是否將該項目武器化掛鈎。美國總統拜登稱，若俄羅斯“入侵”烏克蘭，美國與歐洲盟國將以經濟制裁、向烏克蘭提供防禦物資、加強北約威懾等回應。美國總統國家安全顧問傑克•沙利文稱，北溪-2項目是西方對俄施壓的槓桿，以使其不冒險入侵烏克蘭。休斯頓大學經濟學者保羅·羅德里克·格雷戈裏指出，該項目是西方與俄羅斯博弈的工具。
作為2021年7 月份與德國妥協的一部分，美國已放棄對北溪-2項目運營商的制裁。2021年10月，美國總統拜登對默克爾及財政部長奧拉夫·朔爾茨表示，德國新政府應遵守德美關於北溪-2項目的協議。然而，2021年11月，美國對為該項目服務的跨亞德里亞公司（Transadria Ltd）公司實施進一步制裁。新的制裁令德國感到擔憂，德國綠黨代表譴責美國對北溪-2項目的新制裁。然而，美國聲稱新制裁併未針對北溪-2項目的主要運營商。2021年11月以來，作為制裁俄羅斯的“急先鋒”，共和黨參議員詹姆斯·裏施和特德·克魯茲發起對北溪-2股份公司與管道測試和認證公司的制裁提案。由於擔心激怒德國，拜登政府已要求民主黨議員阻止裏施和克魯茲的提案。美國向德國和歐盟施壓，要求推遲或取消北溪-2管道的技術和法律認證，這可能比對該項目的制裁更有效。
俄羅斯的應對與救濟措施
長期以來，俄羅斯聯合其他國家頂住制裁壓力積極救濟、推進該項目。2021年9月俄羅斯副總理亞歷山大·諾瓦克表示，俄羅斯石油公司已向政府申請使用北溪-2管道對歐供氣100億立方米。俄石油總裁伊戈爾·謝欽稱，加大對歐供氣有助於緩解歐洲能源危機，也可帶來額外收入。2021年11月，奧地利總理亞歷山大·沙倫貝格表示，北溪-2項目不會增加歐洲對俄羅斯天然氣的依賴性。12月新任奧地利總理卡爾•內哈默反對將該項目的啓動與烏克蘭局勢聯繫起來。
北溪-2股份公司決定不改變其現有的法律形式，而是根據德國法律成立一家德國子公司，專門管理德國部分管道。北溪-2股份公司在德國成立了其子公司歐洲天然氣公司（Gas For Europe GmbH），為德國網絡管理局提供了必要的文件。該德國子公司將成為德國部分管道的所有者和運營商，滿足《德國能源工業法》（EnWG第 4a、4b、10 至 10e條）規定的能源項目運營商須獨立的要求。北溪-2項目認證程序將暫停，直到該項目公司主要資產和人力資源已轉移到子公司，並且聯邦網絡管理局可檢查新成立子公司重新提交的文件是否完整。滿足這些要求後，該機構將在法律規定的剩餘四個月期限內恢復審查，制定決議草案並提交給歐盟委員會徵求意見。
該項目幾經周折，先後需要德國聯邦網絡監管局、德國經濟與能源部、歐盟委員會的批准，道阻且長、前程未卜。德方要求北溪-2項目公司須在德國成立子公司並以其名義重新提交認證申請，新申請提交併獲得接收後，德方將重新啓動程序、做出決定，最後經歐盟委員會審批。雖然聯邦網絡局可停止對北溪-2項目的認證，歐盟委員也可能推遲該項目認證進程。
經烏克蘭危機與西方加碼制裁後，俄羅斯為顧戰略利益做好了放棄該項目的準備。該項目的最好結果是假以時日烏克蘭危機與俄歐關係緩和，德國出於國家利益重啓並通過對該項目的認證。萬一該項目被徹底放棄，則該項目可類似南溪管道被改造土耳其溪管道，被轉成面對其他市場的項目。俄羅斯駐歐盟代表弗拉基米爾∙奇若夫稱，若“北溪-2”管道被棄，俄羅斯也會找到其他買家。
（作者單位系中央民族大學）
來源 北京日報客户端 作者 程春華
編輯 高晨晨
流程編輯 吳越