行政協議類案件的審理思路和裁判要點
行政協議，是行政機關為實現行政管理或者公共服務的目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。行政協議在本質上屬於行政行為，但在形式上又採用“合意”方式作出，具有公法和私法雙重屬性。行政協議的這種“二元性”在實踐中易導致法律適用混亂，本文從行政協議的基本性質出發，結合典型案例，對行政協議類案件中的審理思路和裁判要點進行梳理、提煉和總結。
本期刊發《行政協議類案件的審理思路和裁判要點》
行政協議類案件的審理思路和裁判要點
1 典型案例
案例一：涉及行政協議訴訟時效的認定
李甲與A區土地儲備中心於2005年簽訂徵用集體所有土地房屋拆遷安置補償協議。2019年，李甲的父親李乙認為其系拆遷户的户主，A區土地儲備中心在未與其協商一致的情況下，與李甲簽訂協議拆除涉案房屋，侵害其權益，遂向法院提起訴訟，請求確認協議無效。一審法院認為安置補償協議具有行政協議屬性，應適用行政訴訟關於起訴期限的規定，以李乙的起訴已經明顯超出最長2年的起訴期限為由，裁定駁回起訴。李乙不服提起上訴。
案例二：涉及行政協議內容的合法性審查
王某與B區房管局（簽約甲方）、B區三徵所（房屋徵收實施單位）簽訂國有土地上房屋徵收補償協議，約定補償金額、補償面積以及王某户不享受居住困難户保障。協議簽訂後，王某户向B區三徵所交付涉案房屋並領取徵收補償款。后王某以B區房管局未認定其為居住困難户且其受到脅迫為由訴至法院，請求確認該協議條款無效並要求按照居住困難户標準進行補償。一審法院認為王某已經簽署相關協議不能反悔，判決駁回其訴訟請求。王某不服提出上訴。
案例三：涉及行政協議履行行為的審查
林甲與C區房管局簽訂國有土地上房屋徵收補償協議約定：採用產權房屋調換方式安置林甲，林甲户不符合居住困難户標準，林甲作為承租人有義務對同住人進行安置，房管局應當在林甲騰空房屋後60日向林甲交付安置房和補償款。協議簽訂後，林甲的侄女林乙向房管局提出林甲户應當認定為居住困難户。房管局以林甲户家庭內部不能協商一致為由，拒絕向林甲交付安置房和補償款。一審法院判決房管局向林甲户履行協議，林甲以房管局履行協議對象錯誤為由提出上訴。
案例四：涉及行政協議條文的理解
2015年，D區住房局與被徵收人簽訂協議。協議中關於交房期限的空白處未填寫日期，但在房源使用單中記載交房日期為“該項目取得施工許可證後36個月”。該徵收基地其他安置房源的交房日期約定為3年。徵收部門工作人員前期通過展板、觸摸屏機器等公示了載有交房日期為該項目取得施工許可證後36個月的安置房源清單等相關征收信息。被徵收人在協議訂立三年後，起訴要求徵收人承擔未按時交房的違約責任。
2 行政協議類案件的審理難點
行政協議不同於一般行政行為，是行政機關與行政相對人之間達成合意後共同履行的雙方法律行為，而非行政機關單方法律行為。行政協議與單方行政行為相比，最本質的區別在於行政相對人的意思表示對行政協議的成立和生效具有決定性作用。需要注意的是，行政機關訂立、履行、解除行政協議的行為仍然應當遵循行政法的基本原則。同時，行政協議類案件的審查還必須考慮協議行政性部分的審查以及行政法規範和民法規範的銜接問題。如何處理好依法行政和意思自治的關係，做到既保障公共利益又維護個人利益，是行政協議類案件審查的重點和難點。
（一）起訴期限和訴訟時效區分難
審理行政協議類案件首要解決的問題是，當事人對行政協議提起訴訟應適用行政訴訟中的起訴期限制度還是民事訴訟中的訴訟時效制度。起訴期限屬於程序審理的範疇，針對的是訴訟中的訴權，由法院主動審查。起訴期限屆滿後，法院對行政爭議不再進行實體審理。訴訟時效屬於實體審理的範疇，需由當事人自行提出抗辯，法院不主動審查。訴訟時效屆滿後，債權人喪失勝訴權。行政協議作為行政行為與民事合同融合的產物，具體應適用起訴期限還是訴訟時效，需要依據訴訟請求進行判斷。針對行政優益權提起的撤銷之訴應適用行政訴訟起訴期限的規定，而針對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，應適用民事訴訟時效的規定。
（二）舉證責任分配難
一般行政訴訟中，行政機關對其作出行政行為的合法性負有舉證責任。然而因行政協議本身具有契約性、雙務性的特徵，行政協議類案件中引入民事訴訟“誰主張誰舉證”的舉證規則。行政相對人對其要求撤銷、解除行政協議的事由，以及是否履行協議約定義務承擔舉證責任。行政機關則需參照行政行為對其職權、職責，以及履行、變更、撤銷協議等行為的合法性和程序等承擔舉證責任。實踐中，由於協議簽訂履行情況複雜，雙方權利義務交織，如何理清案件事實、正確適用舉證規則是行政協議類案件的審理難點之一。
（三）意思自治與依法行政平衡難
行政協議允許行政機關與行政相對人通過意思自治達成協議，但行政機關的意思表示不能違反法律、行政法規和規章的規定。與民事合同審理不同的是，即使行政機關與行政相對人對於協議約定的內容不存在爭議，法院在審理行政協議案件時仍需對行政行為的合法性進行審查，以保障依法行政的基本要求。因此如何平衡好意思自治與依法行政的關係，也是行政協議類案件的審理難點之一。
（四）法律規範適用難
行政協議需要同時符合行政與民事兩方面法律規範的要求，但兩者可能存在邊界模糊、重疊的情況。例如行政協議無效既適用行政法律規範中關於行政行為無效的規定，也適用民事法律規範中關於合同無效的規定。在行政和民事法律關係交織的情況下，如何根據案件事實準確適用行政、民事法律規範存在一定難度。
（五）行政協議條款認定難
行政協議文本多為格式條款，實踐中往往某些關鍵內容表述不清楚、不規範、不嚴謹，甚至留有空白。協議關鍵性內容的缺失給行政審判帶來一定困難，需要法院花費較大精力分析認定協議約定所指向的內容。在法院依法作出認定後，一方當事人往往對此認定不予認可，進而對判決結果不服，難以實現實質性解決行政爭議的效果。
3 行政協議類案件的審理思路和裁判要點
行政協議類案件的審理，應以《行政訴訟法》及相關司法解釋、《民法典》相關條款為主要法律依據，在保證國家利益、社會公共利益的前提下，運用依法行政、誠實信用、正當程序等原則保護協議雙方合法權益，平衡好依法行政與意思自治之間的關係，督促行政機關嚴格依法行政，合法高效開展行政活動，達到良好的社會治理效果。
（一）行政協議的認定標準
根據《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第1條，行政協議應包含四方面要素：
一是主體要素。締結行政協議的一方應當是行政機關，或者法律、法規、規章授權的組織以及其他依法接受行政機關委託行使公共管理職能的組織。另一方是作為行政相對人的公民、法人或其他組織。行政機關之間的公務協助協議及行政機關與其工作人員訂立的勞動人事協議不屬於行政協議。
二是目的要素。行政協議的訂立目的具有公益性，即為實現行政管理或者公共服務目標而訂立行政協議。行政機關為自身需要與合同相對方訂立的建設、維修、採購等協議不屬於行政協議。
三是協商要素。行政協議是雙方法律主體經過協商達成的合意，應體現平等、自願、協商等特徵。需要指出的是，在行政協議中，協議雙方法律地位並不完全平等，行政機關需受行政法律法規的規制。四是內容要素。行政協議需具有行政法上的權利義務內容，可以從行政機關是否行使行政職權、協議是否為實現行政管理目標或公共利益、是否存在法定或約定的優益權進行判斷。
如案例一中，案涉協議一方當事人是土地儲備中心，雖然其性質是事業單位，但事業單位也可以民事主體的身份與他人訂立協議，必須結合相關法律法規及雙方法律地位確定協議性質。該案發生於2005年，李甲與土地儲備中心依據《城市房屋拆遷管理條例》訂立拆遷協議，土地儲備中心為拆遷人，李甲為被拆遷人。在城市房屋拆遷制度框架下，拆遷人與被拆遷人屬於平等民事主體，如果雙方對訂立協議或協議履行發生爭議，需通過行政裁決或者民事訴訟予以解決。因此本案中土地儲備中心屬於民事主體，不符合《關於審理行政協議案件若干問題的規定》中確立的主體標準，該協議並非行政協議，而是民事合同，不應當適用行政訴訟起訴期限的規定，而應當適用民事法律規範進行審理。故二審法院撤銷一審裁定，指定一審法院繼續審理。
（二）行政協議的分類審查
行政協議類案件的審理首先需要明確案涉協議屬於行政協議還是民事合同。行政協議類案件不同於傳統行政案件，其訴訟請求多樣，舉證規則、法律適用等亦有不同。根據《關於審理行政協議案件若干問題的規定》，可以將行政協議案件分為行政協議締約之訴、效力之訴、履行之訴及相關行為之訴四種訴訟類型。
1、行政協議締約之訴
行政協議締約之訴是指《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第9條第4項規定的，原告“請求判決行政機關依法或者按照約定訂立行政協議”的訴訟。這類案件的審查重點是原告主體資格。
（1）原告資格限於中標人、公平競爭權人和行政允諾相對人
行政協議締約之訴原告資格的獲得方式分為兩類：第一類是依法獲得原告資格的情形，如中標人、公平競爭權人。根據《招標投標法》第46條規定，招標人和中標人應當自中標通知書發出之日起三十日內，按照招標投標文件訂立書面合同。如果作為招標人的行政機關未按照上述規定與中標人簽訂協議，中標人可以提起締約之訴。此外，參與招標、拍賣、掛牌等競爭性活動的公民、法人或者其他組織認為行政機關的行為侵犯其公平競爭權的，也有權提起行政訴訟。第二類是依據行政允諾獲得原告資格的情形。當行政機關已經通過協議等方式承諾與特定相對人訂立行政協議時，如行政機關不履行該義務，行政相對人則有權就此提起行政訴訟。
（2）起訴期限參照請求履行法定職責的規定
關於行政協議締約之訴的起訴期限，《行政訴訟法》及相關司法解釋均無明確規定。若其他單行法律法規有規定的，應當從其規定；若無其他規定的，可以參照要求行政機關履行法定職責的規定來審查原告的訴訟是否超出法定起訴期限：行政相對人或利害關係人應當首先在合理期限內向行政機關提出要求締約的請求，如果行政機關予以拒絕或者超過兩個月未予以答覆，行政相對人或利害關係人可以自行政機關拒絕之日或兩個月期限屆滿之日起六個月內提起行政訴訟。
（3）結合實體法進行司法審查
行政協議締約之訴應根據原告的訴訟請求分別進行審查。如果原告依據特別法的規定，如《招標投標法》《政府採購法》《土地管理法》《城市房地產管理法》《政府採購法實施條例》等作為公平競爭權人提起訴訟，應當着重審查行政機關是否依照法定程序進行招標、拍賣或者政府採購；如果原告作為中標人要求行政機關與其訂立書面協議，應當着重審查行政機關不訂立協議的行為是否合法；如果原告依據行政允諾或者行政協議獲得相應的請求權，主要應當審查行政機關是否違反承諾或者協議的約定。
（4）判決結果
行政協議締約之訴案件的判決結果分為三種：一是判決駁回行政相對人的訴訟請求。二是判決行政機關在一定期限內履行職責。三是確認違法，主要是針對公平競爭權人認為行政機關不與其訂立協議的行為違法，經審理後認為其訴請和理由成立的，應認定行政機關行為違法。
需要説明的是，此類案件的原告必須是行政行為相對人，故判決雙方締約不涉及判決行政相對人履行簽約義務。行政機關被判決履行法定職責而拒絕履行的，法院可以採取罰款、通知被訴行政機關的上級機關、拘留等措施督促行政機關履職。
2、行政協議效力之訴
行政協議效力之訴包括行政協議無效之訴和行政協議撤銷之訴，某些特殊情況下也存在確認行政協議有效之訴。行政協議效力之訴的審理一般可參照民事合同效力之訴進行。需要注意的是，與民事合同效力之訴相比，行政協議效力之訴的審查重點還包括：
（1）原告資格僅限於行政協議相對人和利害關係人
依據《關於審理行政協議案件若干問題的規定》，行政機關不具有提起行政訴訟的資格，因此也就無權起訴要求確認協議無效、撤銷協議或者解除協議。然而，行政機關在行政協議法律關係中依據法律規定和合同約定享有一定的行政優益權。在行政協議履行過程中行政機關有權進行指揮和監督，有權單方變更和解除協議，有權對違反合同義務的相對人進行制裁。因此，一般情況下，行政機關無需通過司法程序就能單方面解除行政協議，但行政機關的這種單方解除和變更權並非無限制的，也應當接受司法審查。
（2）認定行政協議無效需同時符合行政法規範和民事法規範
法院認定行政協議無效，首先應根據《行政訴訟法》第75條、《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第12條認定行政行為是否存在重大且明顯違法的情形，從而對行政協議的效力作出認定。其次，法院可以適用民事法律規範確認行政協議的效力。根據《民法典》第144、146、153、154條等規定，審查行政協議是否存在行政相對人無民事行為能力，以虛假的意思表示實施行為，協議內容違反法律、行政法規的強制規定，違背公序良俗，惡意串通、損害他人合法權益等無效的情形。如存在法律規定協議無效的情形，法院應判決確認協議無效；如不存在法律規定的協議無效的情形，應判決駁回起訴。此外，限制民事行為能力人簽訂的行政協議需根據《民法典》第145條規定確認其效力。
如案例二中，首先應當審查行政協議是否存在明顯違法的情形，相對人的意思表示不能免除司法審查。因此，本案應當對訂立徵收補償協議的主體是否具有行政主體資格或者是否有職權和法律依據等進行實體審查，還應當審查行政協議是否存在民法上的無效情形。經審查，行政協議既不存在行政法上的無效情形，也不存在民法上的無效情形，二審法院遂判決駁回王某的上訴請求。
（3）認定可撤銷行政協議需符合幾種法定情形
行政協議的撤銷有兩種理解：一是基於《行政訴訟法》第70條規定，行政協議存在主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權、明顯不當等情形時，法院應判決撤銷或者部分撤銷，並可以判決被告重新作出行政行為。二是根據《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第14條，原告認為行政協議存在脅迫、欺詐、重大誤解、顯失公平等情形而請求撤銷，法院經審理認為符合法定可撤銷情形的，可以依法判決撤銷該協議。
實踐中，原告對行政協議提起訴訟時，往往混用確認行政協議無效和撤銷行政協議的訴請。法院應通過法律釋明，引導當事人明確其訴訟請求和事實理由，適用正確的法律規定，從實質上保障當事人的合法權益。
3、行政協議履行之訴
行政協議履行之訴是行政協議訴訟中行政法規範和民法規範交織範圍最廣的一類訴訟。與民事合同的履行之訴和傳統的行政訴訟相比，行政協議履行之訴的審理需要注意以下要點：
（1）行政協議的利害關係人亦享有原告資格
行政協議的訂立和履行不僅涉及到協議當事人的權利義務，也涉及到利害關係人的權利義務，因此行政協議的利害關係人也具備原告資格。如為保障公房承租人、被徵收、徵用人等弱勢羣體的實體權益，賦予用益物權人和公房承租人原告資格。
（2）依合法性、合約性順序依次進行審查
行政訴訟一般是對行政行為的合法性進行全面審查，因此行政協議履行之訴的前提是對行政協議的效力和合法性進行審查。即使行政相對人對協議效力並無異議，法院也應當對行政協議的合法性主動進行全面審查。經審查認定協議合法性後，進一步審查協議內容及履行情況。
如案例三中，在確認行政協議合法性的前提下，重點審查行政機關向林某個人履行協議是否符合協議約定。本案中行政協議的相對方是林某個人，協議中約定的義務主體也是林某個人，且林某的訴訟請求也是請求向其本人履行協議。行政機關所主張《上海市國有土地上房屋徵收與補償實施細則》第44條規定，是為強調公有房屋承租人對同住人的安置義務，並非對協議履行對象作出規定。一審法院判決向林某户履行協議系判非所請，最終二審撤銷原判，改判向林某履行協議。
如案例四中，在審查確認協議效力及合法性後，明確案件主要爭議焦點是對協議內容的確定。雖然在協議上對於交房期限的約定為空白，但徵收實施單位通過公示公告等方式已告知行政相對人交房日期為“該項目取得施工許可證後36個月”，被徵收人對此知曉並認可，應視為對係爭協議的補充約定。現因施工許可證尚未核發，並不具備交房期限的起算條件，故判決駁回原告訴請。
（3）訴訟時效適用民事法律規範的規定
依據《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第25條，行政相對人請求行政機關履行合同義務的請求權基礎是債權請求權，故行政協議履行之訴案件不適用行政案件關於起訴期限的規定，而適用民事案件訴訟時效的規定。
（4）負有履行義務的當事人對協議是否履行承擔舉證責任
《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第10條第3款規定，對行政協議是否履行發生爭議的，由負有履行義務的當事人承擔舉證責任。因此在行政協議中，原被告均有可能就自身負有的履行義務承擔相應的舉證責任。
（5）行政機關要求行政協議相對人履行協議須通過非訴執行程序
基於我國行政訴訟的架構及定位，行政機關不具有行政訴訟的原告主體資格，所以行政機關不能通過履行之訴要求相對人履行協議。對於行政機關要求相對人履行協議義務的，《關於審理行政協議案件若干問題的規定》設置專門的非訴程序，行政機關可以作出書面決定要求行政協議相對人履行協議。如果行政協議相對人收到決定後申請行政複議或者提起行政訴訟，該書面決定視為單方行政行為，法院按照行政行為合法性審查的要件，即職權、程序、事實及法律適用進行審查。如果行政協議相對方收到書面決定後在法定期限內未申請行政複議或者提起行政訴訟，且仍不履行，協議內容具有可執行性的，行政機關可以向法院申請強制執行。
4、行政協議相關行政行為之訴
在行政協議的訂立和履行過程中，行政機關也可能基於行政優益權作出單方行政行為，包括對協議履行的監督、對協議相對人的處罰等。所謂行政優益權，是指為實現行政管理或行政服務目的、維護國家利益及社會公共利益，賦予行政機關基於其職務所獲得的超出協議本身約定的特別權力。目前在行政審判活動中最為常見且爭議最大的行政優益權是行政機關單方變更和解除權。雙方當事人的主要爭議往往在於單方變更和解除權的行使是否合法、正當。
《關於審理行政協議案件若干問題的規定》第16條奠定了單方變更和解除權的法律框架，即在履行行政協議過程中可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，行政機關可以作出變更、解除協議的行政行為。行政協議相對人對行政機關的上述行政行為不服，可以提起行政訴訟，這類訴訟就是行政協議相關行政行為之訴。此類案件的審理需注意以下要點：
（1）公共利益的需要是單方變更解除權行使的前提
行政機關行使行政優益權需要符合特定前提，即繼續履行行政協議可能出現嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形。行政協議本質上是一種公法合同，其根本目的在於實現國家利益及社會公共利益的最優配置。因此，行政機關基於行政優益權行使單方變更和解除權的前提，是協議的繼續履行將會損害國家利益、社會公共利益。這種損害具體表現為對國家安全、公共安全、社會秩序、社會財富等重大損害，或者協議履行明顯違反法律法規或重大方針政策。
我國立法並未對公共利益作出明確界定，可以參考《國有土地上房屋徵收與補償條例》第8條規定，即為保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，具體又包括：國防和外交的需要；由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；由政府組織實施的科技、教育、文化、衞生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
（2）單方變更、解除權的行使應遵循正當程序原則
行政機關因國家利益、社會公共利益需要，需解除、變更行政協議的，應當及時告知行政協議相對人相關情況並説明理由，並與其協商修改方案或補救措施。確實無法繼續履行協議或雙方對協議修改方案及補救措施未能達成一致的，可以解除協議。如果造成行政協議相對人權益受到損害的，應當給予合理補償。
（3）判決結果
法院對行政機關單方行使解除和變更權進行審查後，應根據不同情況進行判決。
第一，對行政機關行為的合法性作出判決
對於行政機關的單方變更和解除行為的審查，首先要判斷行政行為是否存在《行政訴訟法》第75條規定的行政行為無效情形。其次，審查行政行為是否存在《行政訴訟法》第70條規定撤銷和重作判決的情形，以及行政協議繼續履行是否存在嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形。
第二，對協議的效力作出判決
行政機關的單方變更和解除行為如果不存在無效和可撤銷的情形，法院應當判決駁回原告的訴訟請求，行政協議自行政行為作出之日起，其效力發生相應變更。如果行政機關的單方變更和解除行為被認定為無效或者因違法被撤銷，法院可以依據行政訴訟法第78條規定判決被告繼續履行協議、採取補救措施。需要注意的是，如果行政機關的行為雖因違法被撤銷，但行政協議繼續履行將嚴重損害國家利益、社會公共利益的，法院應當在作出撤銷判決的同時，責令行政機關重新作出行政行為。
第三，對是否應當進行賠償或者補償作出判決
如果行政機關基於國家利益和社會公共利益的需要單方變更、解除行政協議行為合法，但給行政協議相對方造成損失的，仍應判決行政機關予以補償；如果行政機關單方變更、解除協議行為不合法，給行政協議相對方造成損失的，應判決行政機關予以賠償。
對於補償和賠償的金額，當事人之間對此有約定的，應當遵照當事人之間的約定計算補償和賠償金額。沒有約定的，可以適用民事法律規範，同時參照國家賠償法的相關規定進行計算。
4 其他需要説明的問題
行政協議類案件中行政民事法律關係相互交織，當事人對訴訟類型的選擇也可能產生程序問題。例如當事人先通過民事訴訟對國有土地上房屋徵收補償協議的標的物進行分割，當民事生效判決已對標的物作出分割但未對行政協議本身效力作出評判時，當事人又提起行政訴訟要求確認協議無效。此時行政案件是否應當受理、受理後如何避免與生效民事判決產生衝突等，都是我們需要進一步探討的問題。
來源｜上海市第一中級人民法院
作者：董禮潔、張昊
編校：姚衞華