觀瀾｜國家交通綱要，勾勒出我國城市羣三個發展層次

3月1日下午，國務院新聞辦公室就2月24日出爐的《國家綜合立體交通網規劃綱要》舉行新聞發佈會，介紹落實《國家綜合立體交通網規劃綱要》精神、加快建設交通強國有關情況。

記者觀察，2月24日公佈的國家交通綱要，是面向2035年，遠景至21世紀中葉的規劃，這不單單是一份交通規劃綱要，背後是一個國家的城市羣發展格局，勾勒出我國城市羣的三個發展層次。

據《綱要》介紹，依據國家區域發展戰略和國土空間開發保護格局，結合未來交通運輸發展和空間分佈特點，將重點區域按照交通運輸需求量級劃分為3類。京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝地區雙城經濟圈4個地區作為極，長江中游、山東半島、海峽西岸、中原地區、哈長、遼中南、北部灣和關中平原8個地區作為組羣，呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、蘭西、寧夏沿黃、拉薩和喀什9個地區作為組團。

交通部部長李小鵬在發佈會上表示：我們要用6條綜合性的、大容量的、高速的、多通道的、立體化的主軸，把這4個集羣聯繫起來，形成6軸。另外，“極”和“組團”、“組羣”之間有7條走廊，在“組羣”與“組團”之間、“組團”和“組團”有8個通道，這就是“6軸、7廊、8通道”，就是我們未來國家綜合立體交通網的主骨架。

上述信息表明，“6軸、7廊、8通道”連接的是不同層次的城市羣，不同層次的城市，中國未來的城市羣框架在此已十分清晰。按照這份交通綱要，中國未來的城市羣建設實際分為三個錯落有致的層次。

第一層次：4個“極”。包括京津冀、長三角、粵港澳大灣區和成渝地區雙城經濟圈4個地區。

第二個層次：8個“組羣”。包括長江中游、山東半島、海峽西岸、中原地區、哈長、遼中南、北部灣和關中平原8個地區；

第三個層次：9個“組團”。為呼包鄂榆、黔中、滇中、山西中部、天山北坡、蘭西、寧夏沿黃、拉薩和喀什9個地區。

三個“分層”，是“根據國家區域發展的戰略、根據國土空間開發保護的格局，特別是根據各個重點區域的交通需求量、交通時空分佈的預測，把重點區域分成了三種類型”。城市和城市羣的類型，反映在了交通規劃當中。

近年來，我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化，產業轉移和要素流動不斷重塑着中國的經濟地理。

2019年8月16日，在國家發改委例行新聞發佈會上，國家發改委新聞發言人孟瑋曾介紹，我國“十三五”規劃《綱要》明確了19個城市羣，當前19個城市羣以25％的土地集聚75％人口，創造80％以上國內生產總值，其中城鎮人口占比78％；其中，京津冀、長三角、珠三角、成渝、長江中游等城市羣以10.4%的國土面積，集聚了近40%的人口，創造了超過一半的國內生產總值。

2019年8月26日，中央財經委員會第五次會議，明確了中心城市和城市羣作為承載發展要素的主要空間的作用，並提出要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，增強中心城市和城市羣等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能。

成渝地區雙城經濟圈被確定為“第四極”，是本次交通綱要的“主要新聞點”。但成渝地區雙城經濟圈成為“第四極”，此前已有端倪。2016年，國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合印發的《成渝城市羣發展規劃》明確，到2020年，成渝城市羣要基本建成經濟充滿活力、生活品質優良、生態環境優美的國家級城市羣；2030年，成渝城市羣完成由國家級城市羣向世界級城市羣的歷史性跨越。《2019年新型城鎮化建設重點任務》明確將成渝城市羣與京津冀城市羣、長三角城市羣和粵港澳城市羣並列。

京津冀城市羣、長三角城市羣和粵港澳城市羣3個城市羣一開始就明確要建設世界級城市羣，在剩下的16發的城市羣中，只有成渝地區雙城經濟圈有這樣的“殊榮”：“由國家級城市羣向世界級城市羣的歷史性跨越”“與京津冀城市羣、長三角城市羣和粵港澳城市羣並列”。

在國家定位中，成渝地區雙城經濟圈的分量不斷抬升。2020年1月3日召開中央財經委員會第六次會議，研究要推動成渝地區雙城經濟圈建設，在西部形成高質量發展的重要增長極。

2020年10月16日，中共中央政治局召開會議，審議《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》。會議指出，當前我國發展的國內國際環境繼續發生深刻複雜變化，推動成渝地區雙城經濟圈建設，有利於形成優勢互補、高質量發展的區域經濟佈局，有利於拓展市場空間、優化和穩定產業鏈供應鏈，是構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的一項重大舉措。

論經濟實力，目前成渝地區除了成都和重慶，其他城市的實力還較弱。成渝地區雙城經濟圈和京津冀、長三角、粵港澳大灣區並列為“四極”，與成渝地區所在的戰略區位有關。

“四極”中，成渝是唯一一個地處西部內陸的地區。四川盆地的戰略位置得天獨厚，歷來為兵家必爭之地。成都、重慶兩大國家中心城市相互協同、合力發揮作用，可以帶動川渝兩地並輻射帶動西部區域更快更高質量發展，解決我國東西部區域發展嚴重不平衡的問題，更可以形成我國發展的戰略大縱深。在亞歐非大陸中的一帶一路作用下的全球戰略中，我國需要一個強大的內陸地區城市羣實現經濟和國家安全的縱深發展戰略，成渝城市羣的區位滿足了這種戰略需要，這使其當仁不讓成為我國第四大城市羣。

在第二層次的城市羣中，長江中游城市羣列“組羣”第一位，凸顯了長江中游城市羣的獨特地位。長江中游城市羣是以武漢為中心，以武漢城市圈、環長株潭城市羣、環鄱陽湖城市羣為主體形成的特大型國家級城市羣，武漢在本次綱要中是京津冀-粵港澳和長三角-成渝雙城地區四大經濟圈兩大主軸的交匯地，武漢成為全國的“交通重心”，體現出“九省通衢”的本色，這種位置上的四通八達，決定了長江中游城市羣的重要性。

山東半島城市羣不屬於“極”，但在8個“組羣”中排在第2位，處於聯絡京津冀和長三角兩大經濟圈的“主軸”通道中，站位較佳。

2020年1月18日，山東省政府工作報告指出： 打造具有全球影響力的山東半島城市羣。出台省會經濟圈、膠東經濟圈、魯南經濟圈三大經濟圈一體化發展指導意見，引導各地優勢互補、錯位發展。

山東半島城市羣目前包含山東所有16個地市，優勢明顯：是國家重要的製造業基地，和京津冀、長三角都不遠，處於京津冀-長三角主軸交通線上，面向大海，港口集羣優勢明顯，人口過億。這些要素，決定了山東半島城市羣在“組羣”中有自己的一席之地。

我國城鎮化戰略重視大城市羣的作用，但也不忽視中小城市羣；發展大城市，但也看重小城鎮。“率先建成京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝等城市羣城際鐵路網”“重點建設京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝這四大世界級機場羣”，這些都體現了對於4個“極”的重視。同時，交通綱要也重視其他城市羣，包括縣級城市的交通建設。

交通綱要體現出兼顧大中小城市的“統籌”特徵：“建設20個左右國際性的樞紐城市和80個左右全國性的樞紐城市，構成大約100個綜合立體交通樞紐。”“要連接全國所有縣級及以上的行政區，邊境口岸，重要設施，還有主要景區等。”“國家高速公路將連接所有地級以上行政中心和城區人口超過10萬人的市縣，將直接服務全國90%的縣級行政區。普通國道將連接全國所有縣級以上的行政區以及沿邊公路口岸”。“除部分邊遠地區以外，基本實現全國縣級行政中心15分鐘上國道、30分鐘上高速公路、60分鐘上鐵路”。

交通綱要充分體現出十九大報告對我國城鎮化發展做出的新定調：“以城市羣為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。”從“主體構建”到“協調發展”，未來我國城鎮化發展將是龍頭帶動，多點開花。本次交通綱要集中反映了我國城鎮化建設的目標要求和佈局特徵。（大眾日報客户端記者 周學澤 報道）