國際大都市人口發展新態勢

　　【環球視野】

　　　大都市人口發展具有內在的規律。隨着經濟社會發展和現代化，出現了人口不斷向城市集聚，這就是我們所説的“城市化”。隨着城市規模進一步擴大，進而出現“郊區化”，部分城市也會出現“逆城市化”或“再城市化”。之所以會是這樣，其中最重要的是集聚與分散力量在發生作用。

　　　國際大都市倫敦和東京都市圈在其城市發展和空間擴展中，由於集聚與分散的分別發力，人口規模、結構和佈局都發生了新的變化和重構。作為大國首都的北京人口發展也出現了一些新情況與新特徵，需要從大城市人口發展的一般規律和其他國際大都市的實踐中來客觀認識和分析第七次人口普查中北京人口規模、結構和佈局的變化。

　　1.大城市數量與人口持續增加，城市圈加速形成

　　20世紀以來，城市人口快速增加，城市化水平快速上升。1900年世界城市人口只有2億，佔世界總人口的1/8；到2009年城市人口超過農村人口，2018年城市人口42億，佔世界總人口的55%，預計到2050年城市人口占比將達到近70%。中國在改革開放以後伴隨着經濟增長實現了城鎮化水平快速上升，從1978年的17.9%增加到2020年的63.9%。

　　在世界城市化進程中，大城市數量和人口規模不斷增加且城鎮密集區（城市圈或城市帶）大量出現都是極其顯著的特徵。從大城市人口規模來看，世界上城市人口在500～1000萬人的大城市從1950年的7個增長到2018年的21個，增加了14個；人口1000萬人以上的大城市從1950年的1個增長到2018年的30個，增加了29個。人口增長最為迅猛的時期為1994年至2018年，大多數人口500萬以上的大城市人口都將近翻了一番。

　　隨着世界城市化水平快速提升，大城市人口規模不斷增加的同時，城市空間也在加速擴大，和周邊城市與區域的聯繫更加緊密，往往超越城市行政區域範圍，與周邊城市及區域共同形成了都市圈或都市帶。根據聯合國的定義，世界級大都市圈圈域內總人口應在800萬以上，以此為標準進行界定，2000年世界大都市圈共計25個，2018年則達到36個。

　　2.大倫敦的人口規模、結構與佈局的變化

　　作為英國首都的倫敦，其城市化進程相對其他城市而言也更為超前和成熟。大倫敦主要由倫敦城、內倫敦和外倫敦組成。大倫敦200多年的人口城市化空間路徑基本上沿着城市化、郊區化、逆城市化和再城市化階段這四個發展階段進行循環。從1760年工業革命開始，一直到十九世紀中期，大倫敦一直處於城市化階段，突出表現為城市人口尤其是內倫敦的人口持續增加，且內倫敦增長速度遠快於外倫敦地區；1851—1961年為郊區化階段。這一階段大倫敦的人口增長速度不斷降低，且人口由內倫敦區域向外倫敦區域擴散，外倫敦的人口增速顯著快於內倫敦。內倫敦人口從1851年的236萬人，增加到1901年的454萬人，而後開始顯著下降，1961年降至320萬人。而外倫敦人口則從1851年的33萬增長到1901年的205萬人，1961年更是達到498萬人；1961—1991年為逆城市化階段。這一時期大倫敦都市區人口總體處於負增長狀態，且內倫敦人口持續外遷至小城鎮和農村區域。倫敦的逆城市化格局持續時間長達30年，直到20世紀90年代初期才有所轉變。1991年之後，大倫敦都市區又出現人口快速增長狀態，內倫敦人口從227萬人增長到2018年的362萬人，外倫敦人口從402萬人增長到2018年的538萬人，增長率分別高達1.61%和1.18%，內倫敦人口增速顯著快於外倫敦，人口再城市化現象較為明顯。

　　首先，常住人口呈現由西部和南部向東部不斷擴散的分佈態勢，文創產業發展助力東部地區人口復興。2001年常住人口主要分佈在外倫敦的西部和南部地區。2004年，倫敦市政府啓動大倫敦規劃，在東部地區大力發展文化創意產業，並將發展活動引導到東部區域，促進東部地區機遇性增長。2011年東部地區人口顯著增加，東部平均人口從18萬人增長到22萬人。與此同時，西部和南部地區人口也在加速集聚，點狀集聚的特徵愈發明顯。2011年，倫敦市政府又啓動了2011版大倫敦規劃，以“追求質量”為目標，強化地方、人、經濟、交通、氣候等六大品質提升。2018年，常住人口過度集聚的現象進一步緩解，由西部和南部向東部地區擴散的態勢較為明顯，並在內倫敦和外倫敦地區形成片狀人口集聚帶。

　　其次，內倫敦人口密度過高且持續增多，文化藝術區和學區成人口集聚熱點。2001—2018年，大倫敦區人口分佈空間極化現象較為嚴重，人口布局不平衡的問題十分突出。大倫敦2001年的人口密度為4632人/平方公里，2018年人口密度上升為5730人/平方公里，人口整體分佈密度相對紐約（10687人/平方公里）和東京都（6300人/平方公里）不高，但人口過度集中在內倫敦地區，人口分佈區域差異顯著。內倫敦地區的人口密度過大。2001年內倫敦的人口密度為8514.28人/平方公里，約為外倫敦2.36倍。2001年內倫敦人口密度較大（大於9500人/平方公里）的區主要為倫敦的皇室所在地、文化藝術區和學區。

　　2011年外倫敦人口密度雖有增長，但漲幅相對較小，2011年外倫敦人口密度僅為4024.15人/平方公里，而內倫敦人口密度則達到9699.37人/平方公里，為外倫敦的2.41倍。2011年,有三個區加入到人口密度較大的區行列，內倫敦人口密度較大的區增長到九個。2018年內倫敦人口過度集聚的特徵愈加明顯，人口密度進一步增加到10833人/平方公里，為外倫敦的2.49倍。此外，伴隨着大倫敦規劃中倫敦重建計劃的推進，外倫敦部分市區配套不斷完善，也吸引了大量人口聚集。

　　再次，大倫敦的人口老齡化程度大大低於全國平均水平，外來移民湧入在一定程度上抑制了老齡化進程。英國是世界上最早進入工業化社會的國家，也是老齡化進程不斷加劇的國家，2019年65歲及以上的老年人總人口的比重佔比達18.51%（2018年為18.4%）；就整個國家來説，倫敦的老齡化水平相對較低，2018年為11.74%，相當於全國平均水平的63.8%。從大倫敦常住人口的年齡結構來看，65歲及以上老年人口持續增加。然而2001—2018年65歲及以上老齡人口占總人口的比例呈現先下降後上升的態勢，這與英國人口政策和人口總量變化有較大關係。2001—2011年英國人口出生率一直較低甚至為負增長，人口增長主要依賴於外來移民。2002年英國淨移民人口為99.22萬人，2007年達到218.94萬人，年均增長17.15%。而40%以上的移民都流入到大倫敦都市區，且遷入到倫敦境內的移民年齡大都在20—29歲左右。2001—2011年倫敦15—64歲勞動人口占總人口比重不斷上升，2001年為68.53%，2011年上升為70.20%。勞動人口占比的增長在一定程度上拉低了大倫敦區的老齡化率，因此2001—2011年大倫敦區65歲及以上老齡人口占總人口的比例呈逐年下降態勢。

　　然而，2011年之後，英國政府開始限制移民數量，英國淨移民人口不斷減少。2011—2018年，大倫敦區的人口增長率顯著高於英國其他地區，年均增長率約為1.40%，顯著的人口增長除了依靠外來移民外，還有新生兒的人口增長（2011年後，英國的出生率達到了40年來的最高水平）。主要是外來移民湧入在一定程度上抑制和緩解了其老齡化進程。

　　最後，大倫敦區各個功能節點之間的聯繫逐步趨於網絡化。面向國際的金融、教育、科技研發、港口功能已經從內倫敦核心區向外圍地區轉移，形成多個專業化、國際化的功能中心。一些原本因土地競租而外遷至城區邊緣的市民生活服務功能，逐漸更多地在倫敦市中心佈局。內倫敦的中央活動區集中了金融、貿易、文化、信息以及商務辦公、酒店、公寓、會展等配套設施，並提供完善的市政通訊、網絡化的地鐵公交系統等便捷的交通設施，成為大倫敦地區的地理與經濟核心區。2001—2011年間，倫敦市房地產租賃、製造業、運輸倉儲和通訊業就業人口迅速減少，佔大倫敦地區的比重也迅速下降，而IT、金融中介就業人口快速增長，佔大倫敦地區的比重也在上升，倫敦市更專業化於金融中介、IT產業，其佔倫敦市經濟的比重分別為30.6%和10.9%。

　　3.東京都市圈的人口規模與空間結構變化

　　東京都市圈作為日本三大都市圈之一，是日本最大的城市集聚體。東京都市圈一般指一都三縣（即東京都、神奈川縣、千葉縣和崎玉縣），相當於東京50公里圈。1945—1955年為東京都市圈的快速城市化發展階段；1955—1995年東京都市圈進入郊區化階段，主要表現為都心三區（千代田區、中央區、港區）的人口開始減少，東京23區人口以及一都三縣人口增加。其後，郊區化進一步發展，東京23區的人口也從增加轉為減少，1965年達到最高的889.3萬人後，開始逐步減少，1995年東京23區的人口減少到800萬人以下（796.7萬人）。而一都三縣和整個首都圈地區的人口卻持續增加，可以認為進入了絕對分散的郊區化階段。

　　自1995年後，東京都市圈又開始進入新的一輪城市化階段。自1995年以來，東京都市圈人口一直處於增加狀態，流入人口一直超過流出人口，並且純流入人口在逐年增加，2002年已經達到近12萬人（119375人）。東京都自1997年以來流入人口也一直超過流出人口，同樣是純流入人口在逐年增加。2015年東京都23區人口比1995年增加了130萬人，達到了927萬人。流入東京都市圈的人口儘管主要來自地方，但來自日本其他兩大都市圈的人口也在增加，2002年來自地方的為82749人，來自關西都市圈（京都、大阪、兵庫、奈良）的為27147人，來自名古屋都市圈（愛知、岐阜、三重）的為9479人。

　　首先，人口變化呈現外部人口不斷集聚與內部人口向外圍擴散雙軌並行特徵，傳統產業轉型升級助力外圍三縣人口快速增長。1960—1990年，伴隨着日本經濟的高速發展，日本的城市化進程也加快推進。日本人口加速向三大都市圈集聚，其中東京都市圈更是人口集聚的核心。1960年，東京、大阪和名古屋三大都市圈的人口占全國人口的比重為39.6%，而東京都市圈佔比為18.9%。1990年三大都市圈的人口占比增長到48.9%，其中東京都市圈佔比增長近7個百分點，達到25.7%。1990年以後，日本經濟進入低迷期，三大都市圈的人口增速逐漸放緩，但東京都市圈的人口增長仍相對較快。

　　從東京都市圈的內部人口規模變化來看，1960—2018年，東京都市圈人口增長1872.03萬人，年均增長率為1.24%，其中東京都人口增長492.2萬人，年均增長率為0.76%；外圍三縣人口增長1879.20萬人，年均增長率高達3.06%。21世紀以來，外圍三縣不斷承接東京都的產業轉移，並加快推進傳統產業技術升級，逐漸成長為都市圈人口集聚的主力區域。

　　其次，人口密度呈現從“孤島式高密度集聚”逐漸轉向“外圍連片式擴散”特徵，交通條件的改善和產業的空間擴散為人口外遷主因。從東京都市圈人口密度的空間變化來看，東京都市圈人口密度呈現從“孤島式高密度集聚”逐漸轉向“外圍連片式擴散”特徵。1960—1990年，東京都人口密度遠高於周邊區域，空間分佈呈現顯著的“孤島式高密度集聚”。1990年之後，伴隨外圍三縣新城建設、軌道交通條件改善，以及製造業和部分生產性服務業不斷由東京都向外圍三縣擴散，人口開始不斷向外圍三縣集聚。至2015年，東京都市圈人口密度超過5000人/平方公里的市（町、村）數量達到97個，較1990年增長9個，都市圈人口分佈的“外圍連片式擴散”態勢較為明顯。

　　再次，東京都市圈就業結構呈現中心集聚特徵，東京都就業人數多，外圍（三縣）就業人數相對較少。從2017年東京都市圈就業結構來看，東京都就業人口最多，就業密度最大。2017年東京都就業人口788.7萬人，埼玉縣、千葉縣、神奈川縣就業人口均少於東京都，分別為390.6萬人、327.4萬人、490.1萬人。從東京都內部可以看出東京都區部就業人員有561.9萬人，市部就業人口為225.7萬人。東京都西部和南部的區部就業人口最多，2017年就業人口達到253.6萬人。東京都西部和南部的區部同時也是就業人口增長速度最快的區域，2012—2017年增長15.5%，其次是東部和北部的區部就業人口增長了8.2%。中部地區的區部增長率最慢，僅達到0.7%。

　　最後，從歷史演化趨勢看，東京都市圈的製造業和服務業均有由東京都向三縣疏解的趨勢，製造業疏解力度更大。從製造業來看，1957年到2012年，東京都的製造業佔東京都市圈的比重一直高於其他地區，但份額佔比不斷下降。1957—2012年間，區部製造業就業人數所佔份額下降了36.3%，基本上都轉移到了三縣。“三縣”中埼玉縣的製造業上升比重最大，由1957年的9.65%上升到26.36%，共上升了16.71個百分點。千葉縣和神奈川縣也分別上升了8.95個百分點和9.01個百分點。服務業由區部向市部的疏解特徵雖不如製造業明顯，但在1957—2012年間東京都區部佔東京都市圈的份額下降了15.0%，東京都的市部和“三縣”的服務業份額均有不同程度的上升，其中埼玉縣的上升幅度最大，由8.14%上升到14.06%。

　　4.國際大都市人口發展規律及對北京的再認識

　　大都市人口數量、結構和佈局具有一般規律性，當所在國家和地區尚處於經濟快速增長且城市化尚未進入高級化階段（城市化率大於70%），一般會體現出如下規律：一是城市集聚效應一般會大於擴散效應，人口數量將會持續增加；二是由於城市人口集聚會導致城市空間擴張，出現快速的郊區化；三是由於會吸引大量的國內移民或國外移民，人口年齡結構會年輕化，老齡化程度會相對比較低；四是由於大城市的選擇效應，將導致大城市人口素質普遍高於所在國家或地區的平均水平；五是就業結構服務化和高級化。當大都市所在國家和地區已經高度發達，城市化進入高級化階段時，大都市對於人口的吸引力仍然存在。

　　從對以上大倫敦與東京都市圈人口發展情況來看，可以總結出以下幾個特點或規律。

　　一是在大城市總人口規模方面，外來人口是大都市圈人口增長的重要原因，人口增速會逐漸降低，最後會趨於收斂；二是在人口空間結構方面，均經歷城市化-郊區化-再城市化過程，人口向中心城區集聚現象依然存在，但人口布局日趨均衡和合理；三是在人口年齡結構方面，“老齡化”與“少子化”並存，但老齡化程度會大大低於所在國家平均水平，這主要是外來移民湧入在一定程度上抑制了老齡化進程；四是在人口就業結構方面，IT、金融等現代服務業就業人口不斷向中心區集聚，製造業和部分一般服務業就業人口逐漸向外圍地區擴散。

　　從《七人普》（第七次人口普查）公佈的地區數據來看，北京市十年來人口發展具有以下新情況和新特徵：一是人口數量持續增加，屬人口淨增加地區。二是“兩端升、中間降”，少子化和人口老齡化同時存在。三是人口素質全國最高。四是人口空間佈局更加均衡，人口過密的中心城區佔比下降，中心城區以外的平原地區人口占比顯著上升。

　　從《七人普》結果看，北京並沒有出現人口減少現象，而是增加了很多。事實上，從我國經濟社會發展的階段來看，我國仍然處在快速經濟增長和城市化中期，大城市的集聚力仍大於分散力，人口和經濟活動功能向大城市集聚的態勢短期還難以改變。北京市加大非首都功能疏解，向京外疏解轉移了很多企業和就業崗位，一定程度上遏制了人口的快速增加，減輕了人口過快增加對落實首都功能定位實現國際一流的和諧宜居之都的壓力。如果沒有疏解非首都功能，守住人口總量天花板這一政策，北京的人口數量將會遠遠高於這一水平。

　　北京市人口年齡結構變化呈現出的“兩端升、中間降”，意味着少子化得到部分緩解，老齡化加劇，以及勞動力減少。但從2020年人口現狀來看，少子化問題仍然嚴重，北京市常住人口中0—14歲人口占11.9%，大大低於全國平均水平的17.95%，因此北京市人口少子化和人口老齡化同時存在。一般而言，大城市特別是超大城市，由於不斷有大量的國內移民和國際移民的進入，遏制或減緩了人口老齡化進程，使得人口老齡化一般都會明顯低於全國平均水平，倫敦以及東京都是這樣。北京儘管是首都和超大城市，但60歲以上人口占比為19.63%，超過了全國18.7%的平均水平，65歲以上人口占比為13.3%，也接近全國平均水平（13.5%）。導致出現人口老齡化的原因有多方面，有初始人口結構的原因，也有人均預期壽命延長、出生率和死亡率均降低、控制外來人口流入規模等原因。由此可見，從北京人口長期均衡發展的角度，要着力推動人口空間結構、年齡結構和素質結構的優化調整，充分發揮人口規模勢能、結構紅利和素質資本疊加優勢，推進人口治理能力現代化，為建設“四個中心”和國際一流的和諧宜居之都提供堅實基礎和持久動力。

　　（作者分別系北京大學博士後和北京大學首都發展研究院院長）