新業態就業人員的勞動保障權益如何維護

【摘要】經濟新業態蓬勃發展，已成為我國就業的新增長點，吸納了千萬量級的就業人員。但同時由於新業態就業方式的靈活性和多樣性，以及相關法律政策還在完善過程中，新業態就業人員的勞動保障權益侵害事件頻發，勞動者難以維權。當前，應該從勞動關係的承認、社會保障制度的改革以及工會組織的健全等維度來保障他們的勞動保障權益。

【關鍵詞】新業態 勞動關係 社會保障 工會建設

【中圖分類號】C979 【文獻標識碼】A

新業態的發展是我國未來較長時期的經濟增長點，也是就業增長的一個重要渠道。隨着新業態的發展，就業也呈現出與以往不同的形態，打破了傳統用工制度。與此同時，就業人員的勞動保障權益被侵害事件頻發，成為政府、社會和勞動者不得不面對的現實問題。2021年國務院出台了多個文件，這些文件為如何保護新業態就業人員的勞動保障權益指明瞭方向。

新業態中就業人員及其勞動保障權益保護的現狀

就業人員的特徵與現狀。從就業人員年齡結構來看，大多都是年輕人，35歲以下居多，且多為計劃生育政策下出生的一代，是上有老下有小的家中頂樑柱；從學歷來看，“技能型”從業人員學歷較高，但其餘類型的大多數從業人員文化程度偏低，通常僅具有大專及以下學歷；從收入來看，總體收入水平不穩定、低收入者居多，收入水平兩極分化嚴重；從户籍來看，新業態就業人員中包含大量農村户籍的新生代農民工，大部分是從小跟隨父母來到城市打工的一代。

根據國家信息中心統計發佈的《中國共享經濟發展年度報告》，2017—2019年參與共享經濟活動的人數，分別為7億、7.6億和8億，呈現逐年上升的態勢。同期參與共享經濟服務人員分別為7000萬、7500萬和7800萬，同樣表現為逐年增長趨勢；其中共享經濟企業員工數分別為716萬、598萬和623萬，則表現為先減後增的變化。其中具有傳統勞動關係（簽訂勞動合同）企業員工數分別為2017年的716萬、2018年的598萬和2019年的623萬，佔到同期共享經濟服務人數的比例分別為10.23%、7.97%、7.99%。這些數據反映了具有傳統勞動關係的新業態就業人員佔比基本不到10%，大概有90%的人不具有傳統的勞動關係。根據美團研究院統計發佈的《城市新青年：2018年外賣騎手就業報告》和《2019年及2020年疫情期間美團騎手就業報告》相關數據，2018年美團活躍騎手人數270萬，2019年則增加到398.7萬，增長勢頭迅猛。另外，2020年新型靈活就業約有0.6億人，包括0.43億人從事經營個體（私營）企業、自主創業、網上開店，0.12億人選擇自由職業；2058萬名互聯網平台靈活就業者中，包括796萬名網約車司機，455萬名快遞員和外賣員，114萬名網絡主播，80萬名自媒體運營者。從數據可以看出，新業態吸納了龐大的就業人員，尤其是深受廣大青年人的青睞和歡迎，成為我國勞動者的重要組成部分。

新業態下就業的基本特徵。與傳統的就業方式相比，新業態下的就業不僅具有“無固定時間”“無固定工作場所”“無固定收入”的“三無”特點，而且具有勞動“去商品化”與“商品化”並存的特徵。“去商品化”是指不簽訂勞動合同並不具有正常的勞動關係，以往主要是指自由職業者，新業態下主要包括“網約工”“騎手”“網絡作家”“網絡直播主播”等；“商品化”是指簽訂勞動合同並具有正常的勞動關係，但與傳統的勞動關係“1個勞動者對應1家僱傭單位”相比較，在新業態下1個就業人員對應多家僱傭單位，主要以“共享員工”為典型代表。同時新業態的就業從勞動技能維度又可以分為“技能型”與“非技能型”。“技能型”的就業是指需具備一技之長、准入門檻比較高，主要包括人工智能工程師、電子競技運營師、線上裝修師等；“非技能型”的就業幾乎無准入門檻或者准入門檻較低，如“快遞員”等。在新業態下，無論是“技能型”還是“非技能型”的勞動都具有“去商品化”和“商品化”並存的基本傾向；但從總體趨勢來看，“去商品化”的特徵更加明顯，就業人員佔比更高，大多數新業態就業人員都屬於此類就業方式。

在這種背景下，新業態用工方式也發生了巨大變化，從傳統的勞動者與僱傭單位兩方演變成勞動者、新業態企業和消費者三方，從而使得勞動者與新業態企業之間的關係比較鬆散和模糊，勞動者對新業態企業的依賴性不強。其用工特徵主要表現為：一是勞動時間的隨意性、非固定化，實行計件工資制；二是非固定工作場所，工作場所往往很廣並存在非確定性；三是同時為多個僱傭主體服務，許多勞動者同時與多個僱傭單位具有合作關係，從而難以簽訂勞動合同；四是與某個僱傭主體的合作關係存續時間較短，存在隨時離開或被解僱的可能。正是由於這些變化，傳統意義的勞動關係不再存在，出現了一種新型的勞動關係。在這種勞動關係的變化過程中，新業態下就業人員的勞動保障權益如何得到很好的保護，將是我國面臨的一個新趨勢、新課題與新問題。

新業態中勞動保障存在的問題及其原因分析

當前新業態就業人員勞動保障權益被侵害事件頻發，主要表現為以下兩個方面：一是新業態企業管理不規範，就業人員的勞動權益受損。第一，大多數新業態就業人員與服務企業沒有簽訂勞動合同，大多數服務企業為了法律責任和降低用工成本而拒絕簽訂勞動合同，從而導致就業人員得不到相關法律法規的保護；第二，絕大多數就業人員為了獲得更多報酬和遵守企業的派遣任務而導致自己的勞動時間過長，猝死等過勞死事件頻發；第三，由於沒有正常的勞動關係，從而沒有明確雙方的勞動權益和責任，就業人員隨時可能被企業解僱，存在着巨大的失業風險。並且，就業人員被解僱後無法根據相關法律法規得到相應的經濟賠償。最近國家雖然規定了用人單位、平台等的相關義務和責任；但具體責任與義務沒有作進一步明確，容易導致難以貫徹和落實。

二是社會保障相關規定還處在調整過程中，就業人員的社會保障權益受損。第一，大部分新業態就業人員沒有參加社會保險，主要原因在於新業態企業為了降低用工成本拒絕為他們參保；第二，一部分新業態就業人員雖然可以參加城鎮職工社會保險，但需要繳納比單位職工個人更多的社會保險費，且所繳社會保險費還有一部分進入社會統籌賬户；第三，新業態就業不穩定的特徵比較顯著，工作環境中也存在着傷害風險，但由於一般沒有參加失業保險和工傷保險，一旦失業、遇到傷害或死亡事故，無法從失業保險或工傷保險基金中得到補償，同時也難以從服務企業中得到及時和足夠的賠償。

新業態就業人員的勞動保障權益侵害背後包含多種觸發因素，主要歸納為法律法規的缺失和組織機構的缺位。首先，針對保護新型勞動關係的法律法規還在不斷完善中。這種新型勞動關係在我國1994年確立的《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）中並沒有涉及。在我國現有的法律框架下，受法律保護的前提條件是具有標準的勞動關係，而標準勞動關係的一個重要表現是勞動者與企業之間簽訂勞動合同。對於新型勞動關係如何保護，恰恰是我國現行法律的一個盲點。正是在這種法律規定不明確的情況下，許多新業態企業沒有積極主動與就業人員簽訂正式的勞動合同，主要是為了逃避法律責任和降低用工成本。而在社會保險的法律法規層面，《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）所規定的主體對象，與《勞動法》的規定保持一致，沒有明確規定新業態就業人員的社會保險權益，導致該羣體的社會保險權益並沒有得到很好的保護。近年來，社會保險政策又有所調整，實施範圍擴大到靈活就業人員，但其個人需要承擔的繳費負擔較重。並且，我國社會保險制度還沒有實現全國統籌，勞動者跨區域流動時其基本養老金權益難免受損。

其次，勞動保障監察組織有待健全。我國現行的勞動保障監察機構是在現行的《勞動法》和《社會保險法》等框架內建構的，其監察主體、監察性質、監察內容等都是在現行法律之下規定的。由於對新業態就業人員如何保護在現行法律法規存在着缺失，這就帶來了新業態就業人員的勞動保障監察的盲點。新業態就業人員遇到勞動糾紛、勞動保障被侵權等事件發生時，現行勞動保障監察機構面臨着無法可依的窘境。由於勞動保障監察的缺位，不僅導致了新業態就業人員的勞動保障權益無法得到很好的保護，而且容易造成新業態企業更多地侵害勞動者的權益。

最後，針對新就業形態的工會制度有待建構。我國的工會主要有單位工會和行業工會，這兩種形式的覆蓋範圍都是具有勞動關係的勞動者，而新業態就業人員沒有工會組織可參加，也沒有工會組織可代表他們去維權，他們處於一種“無人管”的狀態。當遇到侵權而需要維權時，只能依靠自身的力量來應對；但實踐中很多人處於無奈狀態，不得不放棄維權。這種狀態進一步加劇了新業態企業對就業人員勞動保障權益的侵害。

新業態下實現勞動保障權益保護的基本路徑

共同富裕是我國追求的遠大目標，制度的共融、共享是實現共同富裕目標的基本路徑。我國正面臨着促進新業態經濟發展與保護從業者勞動保障權益之間如何均衡發展的問題，這就需要我國積極探索加強勞動保障權益保護的舉措，實現“雙贏”目標。

第一，法律法規中承認新業態中的勞動關係，將新型勞動關係納入保護範圍。在現行法律法規中，判定是否具有正常的勞動關係的主要依據是，是否具有僱傭與被僱傭的關係，具體來説即是否具有人格從屬性、經濟從屬性。與傳統的用工方式相比，雖然新業態企業與就業人員之間的人格從屬性和經濟從屬性被弱化，但不可否認的是這種從屬性依然仍在。基於這種判斷，新業態企業與就業人員之間仍具有正常的勞動關係，應該納入法律法規的保護範圍。而且，近來國家明確要求不完全符合確立勞動關係情形但企業對勞動者進行勞動管理的，指導企業與勞動者訂立書面協議，合理確定企業與勞動者的權利義務；並對採取外包等其他合作用工方式，勞動者權益受到損害的，平台企業依法承擔相應責任。勞動保障監察機構應該根據上述規定嚴格執法，嚴厲查處新業態企業侵害勞動者權益的事件。同時，最近國家要求建立適合新就業形態勞動者的職業技能培訓模式，這保證了新業態就業人員和傳統用工勞動者享有同等的職業技能培訓待遇，同時保障了新業態企業與傳統企業享有同樣的財政補貼政策，這大大促進了新業態經濟與傳統經濟之間的共融、共享發展。但今後還需要細化這些政策，讓政策真正落地，使得新業態就業人員及其企業充分享受到職業技能培訓和財政補貼所帶來的“福利”。

第二，調整相關的社會保障政策，探索新的保障制度。大部分新業態就業方式具有多樣性、靈活性等特徵，難以確定單位繳費的主體和繳費比例。鑑於這種特徵，新業態就業人員應該參加城鄉居民基本養老保險和基本醫療保險。因為難以確定單位的繳費主體，以及收入不穩定導致勞動者個人難以每月按時繳納一定的保險費。從法律政策上明確規定這部分人羣參加城鄉居民的基本養老保險和基本醫療保險，這種規定具有比較大的可操作性，並且在當前情況下是比較理性的選擇。近來國家要求逐步取消參加社會保險户籍上的限制，這個規定有利於外來新業態就業人員參加工作地的社會保險和保障他們的社會保險權益，但目前這僅僅是一個指導性規定，今後還需要各地制定具體辦法，以便於加快推進這項工作。如規定一個時間點開始全面放開新業態就業人員參加社會保險上的户籍限制。同時，最近國家要求組織開展平台靈活就業人員職業傷害保障試點，平台企業應當按規定參加。接下來應該儘快出台試點方案，並建立起一套對平台企業的監管體系。

由於新業態就業人員容易失業並且發生意外傷害的概率也較高，應當重點加強他們的失業保障和工傷保障。鑑於當前失業保險和工傷保險的相關規定，確定單位的繳費主體困難重重，他們難以參加目前的失業保險和工傷保險。在此背景下，可以另外為這部分人羣建立一個自願參保的失業保障制度和工傷保障制度。例如，德國和日本已經為這類羣體建立自願參加工傷保險制度；在歐盟國家中，許多國家為自僱者提供強制性失業保險，還有國家提供自願性失業保險，另有國家為其提供經過經濟審查的失業救濟金。我國可以借鑑其他國家的經驗，為新業態就業人員分別建立自願性工傷保險和失業救助制度。他們可以自由選擇參加工傷保險並自己繳費，為了減輕勞動者的繳費負擔並吸引他們參保，公共財政可以給予一定的補助，例如公共財政支出佔到工傷保險基金的50%以上。新業態就業的不穩定性導致難以判定其從業人員是否失業，從而導致了他們無法參加失業保險。對此，我國可以為他們建立失業救助制度，同時利用公共財政發揮兜底作用。

第三，擴大監察機構的監督範圍，構建立體式社會監督機制。最近國家要求各級人力資源社會保障行政部門要加大勞動保障監察力度，督促企業落實新就業形態勞動者權益保障責任，加強治理拖欠勞動報酬、違法超時加班等突出問題，依法維護勞動者權益。要實現上述目標，應當通過完善和修訂相關法律法規，擴大勞動保障監察機構的職責範圍，覆蓋到新業態就業人員。首先，由於勞動保障監察涉及多方主體，需要明確以哪一方主體為主，應該以人力資源和社會保障部門的監察機構為第一責任人；其次，進一步明確監察內容，把新業態就業人員的勞動權益和社會保險權益都納入監察的內容；再次，構建一個暢通的監察渠道，監察機構需要多方位、及時地獲取新業態企業侵權事件的相關信息，保證第一時間監察到位。最後，明文規定監察不作為的處罰措施，對監察機構工作不到位，需要嚴厲查處，保證監察機構認真履職。

除了發揮相關監察機構的監督作用以外，還應當建立一個政府、社會和勞動者及其家屬組成的立體式社會監督機制。首先，分別明確政府、社會和勞動者及其家屬的監督職責，做到各司其職；其次，需要特別重視新聞媒體的監督職能，進一步發揮其監督作用，新聞媒體監督的顯著功效是顯而易見的；再次，建構勞動者及其家屬向政府部門和新聞媒體反映新業態企業侵權事件的暢通渠道，保證政府部門和新聞媒體第一時間獲取相關信息；最後，組建一個政府部門、社會和勞動者及其家屬三方的協調機制，保證三方形成合力，共同發揮監督作用。

第四，組建完善的工會組織，充分維護新業態就業人員合法權益。最近國家要求工會積極與行業協會、頭部企業或企業代表組織開展協商，簽訂行業集體合同或協議，推動制定行業勞動標準。在單位工會和行業工會中，行業工會在保護勞動者權益中發揮的作用更為明顯。我們不能無視近8000萬的新業態就業人員遊離於工會組織之外，當他們因勞動保障權益受到侵害而非常無助時，工會組織應該及時伸出援手給予有力的幫助。我國正在加大各個單位、各類行業的工會組織建設，也應該為新業態就業人員建立工會組織，根據不同的行業，以地市級為單位分別建立不同新業態的行業工會組織，讓近8000萬的新業態就業人員都有一個自己的家，這也符合廣大新業態就業人員的心聲。

各級政府和工會應積極為他們搭建一個工會組織框架，每個參加者以年度繳納少量的工會費，公共財政拿出一定的經費支持工會活動。工會不僅為他們提供各種平時的活動，而且更重要的是維護他們的勞動保障權益。同時，工會對新業態就業人員具有勞動保障權益監察的責任和義務，一旦發現新業態企業違反相關法律政策，應及時向相關勞動保障監察部門舉報和反映。另外，工會組織應該充分利用集體協商機制維護新業態就業人員的各類合法權益。

（作者為華東師範大學公共管理學院教授、博導）

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責編/李丹妮 美編/陳媛媛

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