今日話題：計生違約金捆綁陰魂不散2015.12.4日

　　昨日，華商報一則題為《給頭胎孩子上户口開介紹信 社區憑啥收計生違約金?》的新聞引發關注。計生違約金在全國許多基層部門都廣泛存在着。是該釐清這種比社會撫養費要隱秘的收費到底是怎麼回事了。 …[詳細]

　　計生違約金也是一種計生捆綁手段

　　違的“約”是指 “計生合同”

　　既然説違約，就得有“契約”。這裏是指“計生合同”，即計生部門直接或者委託居委會、村委會等基層部門和育齡夫妻簽訂的有關計劃生育的合同(契約)。根據2005年陳震、李慶紅髮表的論文《我國計劃生育合同解讀》，各省在計生管理條例中的規定不盡相同，分為三類：北京、上海等地沒有提到合同;江蘇、浙江、山東等地規定居委會、村委會等基層組織可以根據實際情況，選擇性地簽訂合同;而重慶等地則是強制性地要求籤合同。

　　以華商報這篇報道為例，陝西省的計生條例的確有規定，“村民委員會、居民委員會應當依法制訂村(居)民計劃生育公約，與無固定工作單位的已婚育齡夫妻簽訂計劃生育管理服務合同。”

　　按理説，籤合同是好事情，行政機構自己放下身段來和公民簽約，有商有量，少了強制意味，多了服務之意。可是這“違約金”卻很不對勁。

　　“計生合同”是一種行政合同，就得守合同的規矩

　　但是“計生合同”往往正當性不足

　　“合同”是個筐，什麼都敢往裏裝

　　搜索“計生違約金”的新聞，會看到下面這些標題：《不參加計生檢查要收違約金?》(都市快報)、《遷户口要交計劃生育違約金?》(梅州日報)、《諸城一村民辦準生證遭強制捐款 違約金變公益事業金》(齊魯網)……從計生檢查到遷户口再到辦理準生證，原因不重樣。

　　雙方地位不平等，合同合法性存疑

　　“計生合同”算是行政合同中的一種，類似的有政府特許經營合同、公共工程承包合同、國有土地承包合同等等。但就算冠有“行政”二字，也得守“合同”的規矩，不能強制簽約，也不能違反法律規定或者侵犯一方的法益。可在實踐中，許多地方直接把本地的計生法條甚至一些土政策給轉換成合同了事，對公民的責任和懲罰都做了嚴格規定，沒有“討價還價”的可能性。這樣的合同不過是徒有表面而已。

　　以華商報這個案例來做討論。報道稱，居民陳先生來到社區開介紹信，打算給自己孩子上户口，因為妻子剛生產完，半年內不能上環，所以社區幹部告訴他，沒上環開介紹信要交1000元計生違約金。這裏有兩個問題：第一，上户口是具有中國國籍孩子的一項憲法權利，是與生俱來的，不可以被剝奪。第二，公民有知情並選擇避孕方式的權利，中華人民共和國人口與計劃生育法是這麼規定的。所以倘若陳先生的“計生合同”中有相應條款，那麼並不合法;倘若沒有這樣的條款而收取違約金，那麼就涉嫌“欺詐”了。

　　不給計生違約金就不能上户?顯然不合理

　　所以，違約金談不上什麼正當性

　　上環、查環、辦準生證……違約金可用的地方太多，凡是行為看起來和計生有一點沾邊，似乎就可以適用，從方方面面來“督促”人們自覺“計生”。這其實是毫無立場可言的罰款管控手段。例如，因為身體暫時上不了環便繳違約金，這不人道也不正當。

　　甚至，一些“計生合同”是沒有規定違約金的，基層工作人員卻熟練地“使用”着。

　　並且對這筆資金也缺乏監督

　　收上來的違約金都到哪裏去了呢?這又是個問題。以齊魯網去年的報道《諸城一村民辦準生證遭強制捐款 違約金變公益事業金》為例，反映問題的臧女士告訴記者，她不交錢就辦理不了二胎準生證，而當時村委負責人向她解釋説這些錢都將作為計劃生育的保證金，然而奇怪的是她拿到的單據卻出自一個名為諸城市經濟聯合社的單位，而款項的用途則註明是公益事業。

　　在錢的去向上，違約金可能比社會撫養費還要複雜。因為涉及的名目多，單筆數額往往不顯眼，查起來反而不容易。此外，還有些違約金説好是要退回的，可是退着退着也不知退去了哪兒。

　　在“全面二孩”時代，更該警惕“計生合同”陷阱

　　“計生合同”的興起本身就是個前車之鑑

　　不少地方的計生條例強調“計生合同”是由居委會、村委會來簽訂。我國有基層自治的相關法律體系，而把“計生合同”納入到這個系統之後，那些強制性的罰款或者規定便成為了“自治”的一部分，一切都看起來合法又合理，是社區居民、村民“民主”的產物。

　　然而，事實並非如此。根據國家衞計委流動人口計劃生育服務管理司副司長蘇榮掛曾發表的《計劃生育村民自治工作問題研究》一文，2002年前後，“《人口與計劃生育法》及與之配套的《計劃生育技術服務條例》對計劃生育行政行為作了嚴格限制，一些以往行之有效的帶有強制色彩的管理手段不得不予以取締，使得基層幹部感嘆‘沒法有法兒，有法沒法兒’ 。他們希望利用村民自治的形式，彌補‘生育過程’ 管理手段的缺失，即：把以往的合同管理與村民自治、訂立村規民約結合起來， 以使對‘生育過程管理’ 有一個合法的形式。”

　　計生和村民自治聯繫起來是一種普遍方式

　　所以，“計生合同”恐怕很難稱是有關部門有了“服務”意識的產物，反而是應對法律的變更做出的手段。蘇副司長的論文中還引用了這樣一個很到位的評價——“在工作指導思想上不是對村民權利的保障， 而是讓村民通過‘民主形式’對自身權利進行限制，在原來的基礎上綁上了新的繩索。”

　　“民治”變相改為“治民”之外，“計生合同”更是把管理從區政府、鄉鎮政府完全下沉到了村、社區這一級，較以往管得更細。

　　得小心一些地方利用“合同”來做幌子，繼續做計生捆綁

　　華商報11月28號還報道了這麼一條新聞：2008年，張女士的孫女出生，兒子、兒媳婦商量不再生育二胎，就簽了《放棄生育二孩協議書》，並領取了獨生子女獎勵金4000元。可去年兒媳婦懷孕了，她到村上辦準生證，但被要求退還之前領取的獎勵金，還要付違約金，她覺得不合理，就遲遲沒辦成。今年2月，小孫子出生了，最近孩子生病住院，因無準生證，參加的合療(編者注：即合作醫療)無法報銷。張女士説，他們同意退還獎勵金4000元，但被要求另交4000元違約金。

　　返還獎金沒問題，可是還得交4000元的違約金太説不過去了。這個例子反映出，一些以前簽訂的“合同”對於二孩政策留有不合理的干擾功能。

　　辦理二孩準生證卻被要求辦理“計生合同” (圖/羊城晚報)

　　還有一個更加“無辜”的案例，去年4月，《羊城晚報》報道，“(4月)10日，中山市衞計部門公佈，申請‘單獨二孩’不能捆綁任何附加條件。11日，東區起灣社區一對夫妻前往居委會辦理‘二孩’申請時，卻被告知必須簽訂《計劃生育合同書》，合同書明確規定生育二孩後應在90天內結紮，並在合同上約定200元至600元不等的違約金。”

　　上面這個例子則説明，“全面二孩”放開後，由於懼怕政策調整、鬆綁，“合同”恐怕會更普遍，以變相強制保證某些部門的利益。