論我國《海警法》的實施、影響與完善

【摘要】為加快完成我國海洋管理機構改革任務，明晰中國海警局海上維權執法工作的職責、程序等內容，我國制定了《海警法》。該法的制定和實施對充實我國海洋法律制度、提升國家海洋治理體系及治理能力現代化水平有重要意義。但一些國家尤其是美日等國，對我國《海警法》的有關內容，如國家“管轄海域”範圍、“使用武器”的條件、“海警執法船舶”的屬性等，存在認為其違反國際法的“評判”和“擔擾”。為消除這種誤判和誤解，我國需要對《海警法》的有關內容作出符合國際海洋法的系統性解釋和説明，也需要對有關國內海洋法的內容進行分析和完善，以及加快與其他國家之間關於海洋權益爭議的磋商進程、增強與他國海上執法機構之間的溝通和協調等，從而更好地實現《海警法》的立法目標。

【關鍵詞】《海警法》 海上維權執法 管轄海域 防衞作戰任務

【中圖分類號】 D922.14 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.22.014

金永明，中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授、博導，中國海洋大學海洋發展研究院高級研究員，中國海洋發展研究中心海洋戰略研究室主任。研究方向為國際海洋法。主要著作有《新中國的海洋政策與法律制度》《新時代中國海洋強國戰略研究》《中國海洋法理論研究》等。

《中華人民共和國海警法》（以下簡稱《海警法》，文中出現的其他法律法規也均使用簡稱）由全國人民代表大會常務委員會於2021年1月22日通過，自2021年2月1日起實施。《海警法》的制定和實施，使中國海警機構的海上維權執法活動更有法可依並增加了透明度和可預見性，也標誌着我國海洋管理機構改革的深化，以及依法治海的目標和任務得到加強和完善，對提升國家海洋治理體系及治理能力現代化水平有重要意義。

但是，一些國家對中國海警局（海警機構）的地位和性質、職能和任務、武器使用等內容存在不同理解，即《海警法》的相關內容成為美國、日本等國“討論”、“評價”以及“抑制”中國的一個新話題。2021年2月3日，在第十二輪中日海洋事務高級別磋商中，中方應詢介紹了中國《海警法》的有關內容，強調製定該法是中國正常的立法活動，完全符合國際法和國際慣例。[1]2021年2月4日，中國外交部發言人汪文斌在主持例行記者會並回答記者提問時，重申了這一事實，並指出：“中方的立法過程是公開透明的。我們希望有關國家客觀正確看待，不要無端猜疑指責。”[2]即使如此，也無法消除他國尤其是美日兩國政府首腦、閣僚和其他有關人員對該法相關內容的“誤判、誤解甚至擔擾”。[3]為此，本文擬就我國《海警法》實施後他國關注的“問題”和預測的“影響”作一闡釋，以期增進對該法的認識和理解。在此之前，有必要簡述我國制定《海警法》的背景和依據。

《海警法》的制定背景和依據

依據《中共中央關於調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》（2017年12月27日發佈）和中共中央《深化黨和國家機構改革方案》（2018年3月21日發佈）的決策部署，海警部隊整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，統一履行海上維權執法職責，並按照“先移交、後整編”的方式，將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能全部劃歸武警部隊。[4]

為使轉至武警部隊後中國海警局的海上維權執法職權正常行使，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議於2018年6月22日通過了《全國人民代表大會常務委員會關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》（自2018年7月1日起施行）。該決定不僅賦予中國海警局海上維權執法的職責和任務，而且要求有關方面應當及時提出制定、修改有關法律的議案，依照法律程序提請審議，還規定了中國海警局與公安機關、其他行政機關建立執法協作機制的任務。

為適應中國海警局改組需要，2020年12月26日修訂後的《國防法》（自2021年1月1日起施行）第22條規定，中華人民共和國的武裝力量，由中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊、民兵組成。也就是説，包括海警部隊在內的中國人民武裝警察部隊是中國武裝力量的組成部分。這與《人民武裝警察法》（2020年6月20日修訂，自2020年6月21日起施行）的相關規定一致。《人民武裝警察法》第2條規定，人民武裝警察部隊是中華人民共和國武裝力量的重要組成部分，由黨中央、中央軍事委員會集中統一領導。第4條規定其任務為：擔負執勤、處置突發社會安全事件、防範和處置恐怖活動、海上維權執法、搶險救援和防衞作戰以及中央軍事委員會賦予的其他任務。在組織機構方面，該法第9條規定，人民武裝警察部隊由內衞部隊、機動部隊、海警部隊和院校、研究機構等組成。其中的海警部隊在沿海地區按照行政區劃和任務區域編設，具體編設由中央軍事委員會確定。[5]

《海警法》由11章共84條組成，在性質上具有組織法和功能法的特點。該法規定了中國海警局（海警機構）的職責、組成、執法活動範圍，以及在執行任務時應堅持的原則和具體任務要求、程序等方面的內容。《海警法》的制定不僅完成了《全國人民代表大會常務委員會關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》第3條的要求，即“條件成熟時，有關方面應當及時提出制定、修改有關法律的議案，依照法定程序提請審議”，而且符合《人民武裝警察法》第47條規定的目標任務，即“人民武裝警察部隊執行海上維權執法任務，由法律另行規定”。《海警法》的制定和實施，既是對上述立法工作部署的回應，也表明中國海警局劃歸武警部隊“先移交、後整編”規定目標的完成。

關於《海警法》的“認知誤區”及“可能爭議”

如上所述，中國《海警法》頒佈實施後，在一些國家尤其是美、日等國出現了對其內容的“擔憂”和“關注”。他們認為，中國《海警法》的實施將損害其他國家的海洋權益，助長中國違反國際法的海洋權益主張，造成國際社會的不安和緊張態勢。其中，日本代表性學者的觀點較為突出和明顯，他們在中國《海警法》草案頒佈（2020年11月）後就開始關注，關注的內容主要包括以下方面：第一，中國海警機構海上維權執法的性質；第二，中國海警機構海上維權執法適用的管轄海域的範圍；第三，針對外國軍用船舶和用於非商業目的的外國政府船舶的豁免問題；第四，在我國管轄海域內對其他外國組織和個人的執法問題；第五，中國海警機構執法船舶的性質及其防衞作戰任務。[6]現對其逐一予以分析。

（一）中國海警局海上維權執法是行政執法還是軍隊執法的性質問題。日本防衞研究所教育部長山本勝也認為，依據中國《海警法》第2條和第83條，中國海警局（海警機構）既是行政執法機構（行政屬性），也是軍隊執法機構（軍隊屬性），具有雙重性，並對後者表示擔憂。

但是，針對中國海警局執法性質的這一擔憂並無必要。首先，從我國《海警法》的內容看，海警機構的主要職責是海上行政執法。該法第2條規定，人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構，統一履行海上維權執法職責。據此，海上維權執法是中國海警局（海警機構）的主要職責。這種職責是由《全國人民代表大會常務委員會關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》授予的。根據該決定，中國海警局履行海上維權執法職責，包括執行打擊海上違法犯罪活動、維護海上治安和安全保衞、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理、海上緝私等方面的執法任務，以及協調指導地方海上執法工作。這些職責都屬於行政執法活動。同時，中國海警機構在行使海上維權執法職責時，應與公安機關、有關行政機關建立執法協作機制，以統一執法標準和步伐。此外，我國《海警法》第23、34、37、53、58和76條規定了海上行政執法的措施、海上行政案件管轄爭議事項和海上行政執法程序，以及海警機構與其他部門之間的信息共享和協作機制。這些內容進一步體現了海警機構海上維權執法的行政屬性。

其次，不可否認，中國海警機構是武裝力量，但海上維權執法任務由軍隊編制的海警機構承擔，並不是中國的首創，而是符合國際實踐的做法。

依據《國防法》第22條和《人民武裝警察法》第9條的規定，海警部隊即海警機構是武裝力量。[7]根據《海警法》第83條規定，海警機構依照《國防法》《人民武裝警察法》等有關法律、軍事法規和中央軍事委員會的命令，執行防衞作戰等任務。換言之，中國海警機構在平時履行海上維權行政執法，在戰時履行防衞作戰任務，在行使防衞作戰任務（軍事活動）時依據的不是《海警法》而是《國防法》等其他法律。這種由國家賦予海警機構職權並通過法律予以明確規定的方式，體現了國家主權的獨立性，是國家權力的體現，具有合法性和正當性。結合上文，對於由現役部隊人員組成的海警機構來説，其主要職權是海上維權執法，次要職權或附屬職權是防衞作戰。

從國際層面來看，中國海警機構職權的雙重屬性（行政執法和防衞作戰職權），尤其是具備軍隊的屬性，與國際社會其他國家的海上維權執法實踐一致，無可厚非。例如，美國海岸警衞隊是美國武裝力量的重要組成部分，也是世界上規模最大、武器裝備最先進的海上執法力量。其和平時期歸美國國土安全部管轄，如有特殊需要總統可下令將其移交美國海軍指揮，美國國會也有權在戰時通過轉隸決議變更海岸警衞隊的指揮權。澳大利亞海岸警衞隊作為海上警察機構，戰時受澳大利亞國防軍直接領導。菲律賓海警隸屬於交通運輸部的武裝和制式部隊，戰時隸屬國防部。馬來西亞海事執法局在緊急情況、特殊危機和戰爭時期受馬來西亞武裝部隊的指揮和控制。

（二）中國海警局海上維權執法活動適用的管轄海域範圍問題。包括日本在內的一些國家重點關注中國《海警法》的適用範圍。我國《海警法》第3條規定：“海警機構在中華人民共和國管轄海域（以下簡稱我國管轄海域）及其上空開展海上維權執法活動，適用本法。”該條規定了海警機構的執法範圍，但未規定“中華人民共和國管轄海域”的具體範圍，所以需要參照其他國內法的有關規定予以確定。[8]針對這一規定，一些國家認為：中國依然無視“南海仲裁案”的裁決，在《海警法》中擴大了自國的管轄海域範圍，因為“南海仲裁案”裁決指出，中國無法於南海諸島在《聯合國海洋法公約》外主張基於歷史性權利的其他海域（即作為《聯合國海洋法公約》締約國的中國不存在依據南海九段線暨南海斷續線主張超越《聯合國海洋法公約》的更多海域的權利）；[9]《海警法》的上述規定不斷助長中國的海洋權益主張，海警機構在海上維權執法活動中將引發與有關國家的海洋權益衝突和事故，所以中國需要進一步地明確符合國際法的具體的管轄海域範圍。[10]

實際上，對《海警法》中引起所謂爭議的中國“管轄海域”一語，早在《海警法》之前，在我國其他國內法中已有使用先例。例如，《防止船舶污染海域管理條例》（1983年）第2條，《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》（1983年）第2條，《防止拆船污染環境管理條例》（1988年）第2條（該條使用“管轄水域”一詞）。[11]

從《聯合國海洋法公約》的規定看，沿海國的管轄海域分為內水、領海、羣島國的羣島水域、專屬經濟區，[12]以及依據距離原則確定的毗連區和專屬經濟區。[13]這些海域的種類和範圍界定在《聯合國海洋法公約》體系中已成為普遍共識，但其並未包含一般國際法原則和制度下的其他海域類型，如歷史性水域，這是《聯合國海洋法公約》體系之不足。[14]對於這種不足，只能依據一般國際法的規則和原則予以補充確定。這本身也符合《聯合國海洋法公約》的相關規定。例如，《聯合國海洋法公約》“前言”指出：“本公約締約各國，確認本公約未予規定的事項，應繼續以一般國際法的規則和原則為準據。”

我國《海警法》中的“管轄海域”是否僅包含《聯合國海洋法公約》明確規範的海域，單從《海警法》第3條看並不清晰。但如果結合我國與海洋有關的國內法，則可知我國的管轄海域範圍還包括《聯合國海洋法公約》規範的海域以外的其他海域。例如，《專屬經濟區和大陸架法》（1998年）第14條規定：“本法的規定不影響中國享有的歷史性權利。”即中國擁有基於歷史性權利的管轄海域（如歷史性水域）。[15]《海洋環境保護法》第2條規定：“本法適用於中華人民共和國內水、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架以及中華人民共和國管轄的其他海域。”與該規定中“中華人民共和國管轄的其他海域”基本相同的表述也體現在我國《漁業法》（1986年）第2條、《對外合作開採海洋石油資源條例》（1982年）第2條、《海洋傾廢管理條例》（1985年）第3條第1款第1項和第3項、《礦產資源法》（1986年）第2條、《測繪法》（1992年）第2條、《涉外海洋科學研究管理規定》（1996年）第2條、《航標條例》（1995年）第2條，以及《無居民海島保護和利用管理規定》（2003年）第2條中。

對《漁業法》第2條中的“中華人民共和國管轄的一切其他海域”，依據《漁業法實施細則》（農牧漁業部1987年10月20日發佈）第2條第2項的規定，是指根據中華人民共和國法律，中華人民共和國締結、參加的國際條約、協定或者其他有關國際法，而由中華人民共和國管轄的海域。換言之，“中華人民共和國管轄的一切其他海域”包括中國國內法規定的海域和依據有關國際法內容確定的海域兩種類型。其中，依據中國國內法確定管轄海域的方法是直接宣佈陸地領土和島嶼的領海基點和基線以確定管轄海域範圍，以及宣佈明確的海域（距離）範圍界定管轄海域，但運用這種方式宣佈管轄海域應符合國際法規範，即國內法內容應符合國際法；[16]依據有關國際法內容確定的海域，包括依據國際條約、協定條款確定海域，以及與相鄰或相向國家之間締結海洋劃界協議確定管轄海域兩種形態。[17]

對我國因多種原因未公佈南沙羣島領海的基點和基線，以及與東盟一些國家（除與越南締結《中越北部灣劃界協定》和《中越北部灣漁業協定》外）之間並不存在海洋劃界協議，外界預計並認為，中國海警局依據國內法（如中國《領海及毗連區法》《專屬經濟區和大陸架法》）在自國主張的領土和管轄海域範圍內的管制和執法活動將成為爭議的焦點問題。同時，在釣魚島周邊海域尤其在其領海內的執法和管制活動也將成為爭議焦點問題。

其實，一國通過制定國內法宣佈管轄海域並在管轄海域內執法的這種做法在國際社會是容許的，因為國家依據國內法在自國主張的管轄海域內執法是體現主權的一種方式。關鍵是在爭議海域內的執法和管制活動，有關國家應遵守和履行謹慎及剋制等義務，特別應加強與有關國家之間的溝通和協調，包括本着諒解和合作的精神，通過協商制定和實施臨時措施如共同開發，並遵守已經達成的管控危機的原則和制度。

更應該強調指出的是，我國依據國內法所主張的管轄海域符合國際法規範。因為《維也納條約法公約》第27條規定，一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約，即國內法應符合相關國際法。但當他國對一國管轄的海域範圍提出反對或抗議時，則該國應列舉為多數國家所接受的證據，以使自國主張的管轄海域範圍符合國際法。換言之，在與他國締結最終海洋劃界協議前，沿海國可以依據自國的法律主張管轄海域範圍並對其予以管轄包括實施維權執法活動。這是主權國家根據國際法確定管轄海域的權利方式，必須得到他國的尊重。

（三）對外國軍用船舶和用於非商業目的的外國政府船舶的處置問題。一些外國學者認為，中國《海警法》對外國軍用船舶和用於非商業目的的外國政府船舶的“強制驅離”和“使用武器”等內容，違反《聯合國海洋法公約》第32條和第236條的豁免規定。通過對我國《海警法》的內容予以全面考察和分析可以發現，上述規定可適用於在領海內的活動，並不違反《聯合國海洋法公約》。

我國《海警法》第21條規定，對外國軍用船舶和用於非商業目的的外國政府船舶在我國管轄海域違反我國法律、法規的行為，海警機構有權採取必要的警戒和管制措施予以制止，責令其立即離開相關海域；對拒不離開並造成嚴重危害或者威脅的，海警機構有權採取強制驅離、強制拖離等措施。這是主要參考《聯合國海洋法公約》第二部分（《領海和毗連區》）“適用於軍艦和其他用於非商業目的的政府船舶的規則”（第30條和第31條），並結合《聯合國海洋法公約》第24、25條作出的規定。

從《聯合國海洋法公約》第32條規定的內容可以看出，沿海國家對違反該公約第30條和第31條所採取的措施並不影響軍艦和其他用於非商業目的的政府船舶的豁免權。換言之，“主權豁免”並不能排除外國軍艦和政府船舶對沿海國的違法責任，相應地，沿海國可依法對外國的軍艦和政府船舶行使管轄權並追究相關責任。

不過，由於《聯合國海洋法公約》規定的航行和飛越自由制度是根據不同的海域及其上空的性質作出的規定，因此我國《海警法》也可根據不同的海域性質分別作出規定，以避免對海洋航行自由制度包括對軍艦和非商業目的的政府船舶的豁免權造成影響或損害（《聯合國海洋法公約》第32條），以及避免所採取的措施有違反國際法的嫌疑。但是，針對這些內容，《聯合國海洋法公約》的相關規定並不明確。比如，其第25條第1款規定，沿海國可在其領海內採取必要的步驟以防止非無害的通過，但沒有規定採取“必要的步驟”（the necessary steps）所含措施的具體內容，從而在實踐中造成對立的局面。

一般認為，對於在我國管轄海域內航行、停泊、作業的外國船舶可進行識別查證，以判明船舶的基本信息及其航行、作業情況；對有違法嫌疑的外國船舶，海警機構有權採取跟蹤監視等措施。具體來説，對於違反領海內的法規的行為，可採取要求其立即離開、驅離的措施，但在採取諸如登臨、緊追等措施時，需符合一定的程序規則，如《海警法》第18條；對外國船舶在領海外的其他海域（例如，毗連區和專屬經濟區）內的違法活動，則應根據《聯合國海洋法公約》和國內法加以分析和考察後才能決定所採取措施的形式和程度。[18]

（四）在我國管轄海域內對其他外國組織和個人的執法問題。與上述內容相關聯，海警機構針對其他外國組織和個人在我國管轄海域和島礁上建造設施等活動開展的執法活動也將成為爭議對象。《海警法》第20條規定：“未經我國主管機關批准，外國組織和個人在我國管轄海域和島礁建造建築物、構築物，以及佈設各類固定或者浮動裝置的，海警機構有權責令其停止上述違法行為或者限期拆除；對拒不停止違法行為或者逾期不拆除的，海警機構有權予以制止或者強制拆除。”在釣魚島及其周邊海域、南沙島礁及其周邊海域等爭議海域和島礁上開展的執法活動和管制建設行為（如對設施建造、島礁建設等的制止或強制拆除行為）的措施將成為爭議的對象。主要原因在於，中國和日本均主張對釣魚島及其附屬島嶼擁有主權，中國和一些東盟國家（例如，越南和菲律賓）均主張對南沙島礁及其附近海域擁有主權，各國均主張有在自國主張的領土和管轄海域進行管轄並在其島礁上建造設施的權利，從而引發相應的爭議和衝突。

《海警法》第22條規定：“國家主權、主權權利和管轄權在海上正在受到外國組織和個人的不法侵害或者面臨不法侵害的緊迫危險時，海警機構有權依照本法和其他相關法律、法規，採取包括使用武器在內的一切必要措施制止侵害、排除危險。”第46、49、50條規定了使用警械、武器等的判斷標準、辦法等。[19]這是維護國家主權的必然和正當要求。但是，出於上述同樣的原因，對外國組織和個人不法侵害我國主權、主權權利和管轄權的行為所採取的包括使用武器在內的一切必要措施及相關程序、判斷標準等也將成為爭議對象。

由於爭議的存在，我國海警機構在堅決維護國家利益的同時，應注意在維權執法包括使用武器時嚴格遵守必要、合理和比例等原則，並遵守程序規則。根據相關國際法，一國對於外國個人（如漁船和漁民）不法侵害本國海洋權益行為的武器使用，應受到一定的限制。國際海洋法法庭在“塞加號”案（Saiga, 1999）判決中指出針對個人使用武器的三個要件：（1）應儘量避免武器的使用；（2）不超出必要的限度並在合理範圍內；（3）不使人員處於危險的境地。[20]所以，依據和遵守必要、合理和比例等原則，是中國海警機構在維權執法時使用各類武器的重要前提。同時，《海警法》對各種類型武器的使用條件和程序予以規範，確保了中國海警機構在維權執法時使用各類武器的條件，因此無須擔擾其任意性和嚴厲性。目前，由於《海警法》實施不久，中國海警機構在使用武器方面到底如何執法，不僅需要繼續觀察，也需要後續政策的調整和完善。

（五）中國海警局的職能轉換及執法船舶的性質問題。如上所述，中國海警局的主要職責是統一履行海上維權執法，附屬或次要職責是執行防衞作戰任務。

根據我國《國防法》第15條第1項、第20條、第31條的規定，中華人民共和國武裝力量的任務是鞏固國防，抵制侵略，保衞祖國，保衞人民的和平勞動，參加國家建設事業，全心全意為人民服務；中央軍事委員會統一指揮全國武裝力量，統一領導邊防、海防、空防和其他重大安全領域的防衞工作。可見，中國海警局在特殊情況下，可承擔具有武裝力量性質的防衞作戰任務（軍事活動）。但在何種情況和背景下中國海警局的職權由海上維權執法變更為執行防衞作戰任務，其程序和條件等並不清晰，這將是他國重點關注和引起爭議的焦點問題。同時，在《海警法》中，並未規定中國海警局船舶在實施維權執法時的身份或屬性，即它們是公務船舶還是軍用船舶並不清晰。這也是其他國家關注的問題。其實，這種“擔憂”和“關注”並不必要。

《聯合國海洋法公約》第111條規定，緊追權只可由軍艦、軍用飛機或其他有清楚標誌可以識別的為政府服務並經授權緊追的船舶或飛機行使。據此，中國海警局實施海上維權執法活動的船舶雖然行使的是行政執法權，但有被認為是軍用船舶的嫌疑。一般可以認為這些海警船舶是屬於中國武裝力量（軍隊）編制的行政執法船舶，即為政府服務並授權的執法船舶，而它們是否屬於軍艦（軍用船舶），要看這些海警船舶是否在武裝部隊的現役名冊中登錄。[21]依據已成為習慣國際法的1907年海牙第七公約（《關於商船變更為軍艦的公約》）第6條的要求，當包括輔助船舶在內的軍艦以外的船舶變更為軍艦時，應儘快履行軍艦在武裝部隊中的登錄程序。換言之，依據《海警法》第83條的規定，中國海警船舶的職權由海上維權執法變更為履行防衞作戰任務時，應及時履行變更職權登錄程序，否則可能被視為違反國際習慣法的上述規定。

應對與完善

如上所述，具有組織法和功能法屬性的《海警法》的制定和實施，不僅促進了中國海洋管理機構的改革，豐富和完善了海上維權執法機構中國海警局的職權，也使外界對於中國海警局（海警機構）的執法和活動依據有了進一步的瞭解，對於充實我國的海洋法律制度尤其是海洋管理執法制度有一定的促進作用，但一些國家對中國《海警法》中的某些關鍵性條款內容存在不同的理解和認識。

出現這種局面，一方面，源於一些國家針對中國海洋政策和措施的歧視和遏制。如上所述，無論是海警機構的地位和性質，包括在平時和戰時的職權，還是對管轄海域的主張和維權執法，我國均遵循了國際慣例和國際社會的實踐，《海警法》的立法過程也履行了正當的立法程序和原則。因此，這種所謂的指責實際上具有政治意圖，目的是抹黑和打擊中國的作為，削弱中國海洋權益主張。另一方面，也與我國《海警法》部分內容和條款的含糊性和概括性有關。

為使《海警法》的實施達到預期目標並消除可能的不利影響，我們需要在以下方面採取措施，以更好地維護國家主權、安全和海洋權益，以及保護公民、法人和其他組織的合法權益。

第一，闡釋《海警法》關鍵性條款，加強與國際海洋法內容的整合。《海警法》中“使用武器”“執行防衞作戰任務”“管制外國軍用船舶”等行為的要件和程序，將是他國繼續關注的重點，為此，我國應通過雙邊和多邊平台或機制持續加強與他國在國際海洋法有關內容和制度上的溝通和協調，以提高整合性。

第二，明晰我國國內海洋法有關內容。如上所述，《海警法》中的中國“管轄海域”是一個有爭議的適用範圍。鑑於中國的“管轄海域”分為兩種類型，所以可在兩個方面予以加強。包括適時公佈南沙羣島的部分、全部島礁的領海基點和基線；加快與其他國家之間的海洋劃界談判磋商進程，以締結最終劃界協議，界定我國的管轄海域範圍。在此之前，海警機構在爭議海域內的執法和管制活動應遵守謹慎和剋制等義務，並基於諒解和合作的精神加強與其他國家之間的溝通和協調，包括實施臨時措施或臨時安排如共同開發，尤其應遵守現存的危機管控機制，共同維護海空安全秩序並共享海洋資源及空間利益。

第三，完善與《海警法》內容相關的制度與實踐。主要包括完善海警機構與公安機關、其他行政機關之間的協作機制，以實現《全國人民代表大會常務委員會關於中國海警局行使海上維權執法職權的決定》規範的目標和《海警法》第8條、第12條第2款規定的任務。同時，逐步細化在不同屬性的管轄海域及其上空的海上維權執法制度。

第四，加強與其他國家海上執法機構之間的協調和合作。切實加強與其他國家海上執法機構之間的溝通和協調，以合理預防、處理和管理海上維權執法活動中引發的各種事態或事故，實現《海警法》第63～65條有關國際合作方面的目標、任務和要求。

結語

最後，應該指出的是，完善《海警法》中受外界關注的關鍵性內容，將有助於消除一些國家對我國《海警法》及其作用的誤解。但是，也要看到，美日等個別國家並不會因此消除對我國《海警法》的批判和威脅性評估，因為它們遏制中國進出海洋活動、損害中國海洋權益的意圖和行為依然強烈，並將繼續以不同的路徑和模式予以運作，[22]借用《海警法》持續抹黑和攻擊中國將是方法之一，對此我們必須予以重視和回擊。所以，在未來一段時間內，進一步闡釋和回應與《海警法》有關的內容，將是我國政府和相關學者的重要任務。

（本文系國家社會科學基金重大研究專項“維護釣魚島主權研究”和“人類命運共同體理念融入國際海洋法體系研究”的階段性成果，項目編號分別為：18VFH010、18VHQ002）

註釋

[1]《中日舉行第十二輪海洋事務高級別磋商》，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbxw_673019/t1851118.shtml，2021年2月4日訪問。

[2]《（中國）外交部發言人汪文斌主持例行記者會》，https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1851272.shtml，2021年2月5日訪問。

[3]例如，日美兩國外相在2021年2月10日的電話會談中，談及中國將《海警法》適用於東海，認為中國在東海試圖單方面改變現狀，並對此表示擔憂，雙方就加強合作達成共識。參見https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press1_000496.html，2021年2月11日訪問。日英兩國首腦在2021年2月16日的電話會談中，談及中國將《海警法》適用於東海和南海，認為中國試圖在東海、南海單方面改變現狀，並對此表達了共同的擔擾，一致同意加強合作。參見https://www.mofa.go.jp/mofaj/erp/we/gb/page1_000930.html，2021年2月16日訪問。美國國務院發言人2021年2月20日指出，中國《海警法》賦予海警機構對外國船舶使用武器的規定，將可能威脅周邊鄰國權益並強化中國以《海警法》為根據的海洋權益主張，為此，美國將與同盟國、部分東盟國家加強緊密合作。參見https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210220/k10012877841000.html，2021年2月20日訪問。在中日外相2021年4月5日的電話會談中，日本外相茂木敏充向中方表達了對中國《海警法》的深刻擔擾，並要求中方採取具體行動。參見https://www.mofa.go.jp/press/release/press6_000787.html，2021年4月6日訪問。

[4]此外，《中共中央關於調整中國人民武裝警察部隊領導指揮體制的決定》指出，武警部隊歸中央軍委建制，不再列國務院序列；武警部隊建設，按照中央軍委規定的建制關係組織領導；中央和國家機關有關部門、地方各級黨委和政府與武警部隊各級相應建立任務需求和工作協調機制。

[5]相應的，《海警法》第10條規定，國家在沿海地區按照行政區劃和任務區域編設中國海警局海區分局和直屬局、省級海警局、市級海警局和海警工作站，分別負責所管轄區域的有關海上維權執法工作。

[6]日本部分代表性學者針對中國《海警法》內容的疑問及觀點，參見［日］山本勝也：《中國海警也是中國共產黨的軍隊》，https://www.spf.org/iina/articles/yamamoto_05.html，2020年12月5日訪問；［日］山本勝也：《中國海警與人民武裝警察：對海警法的疑問和擔擾》，http://www.spf.org/iina/articles/yamamoto_06.html，2021年2月10日訪問；［日］坂元茂樹：《中國海警法的制定與日本的應對》，https://www.jfir.or.jp/j/activities/studygroup/210125.pdf，2021年2月11日訪問；［日］古谷健太郎：《中國海警法對國際秩序的挑戰——對中國海警局在尖閣諸島周邊海域活動的啓示和教訓》，https://www.spf.org/iina/article/furuya_04.html，2021年2月25日訪問。除日本學者代表外，日本智庫如中曾根和平研究所海洋安全保障研究會也於2021年2月1日發表了《針對〈中國海警法〉的緊急聲明》，聲稱“《中國海警法》的第21條和第22條內容違反國際法”。參見http://www.iips.org/research/2021/02/04103049.html，2021年2月27日訪問。

[7]《海警法（草案）》（2020年11月發佈）第2條規定：“海警機構是重要的海上武裝力量和國家行政執法力量。”正式實施的《海警法》第2條雖然刪除了“海上武裝力量”的用語，但採用了“人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構”的表述，結合《海警法》第83條的規定，可以看出中國海警機構是武裝力量的屬性。

[8]《海警法（草案）》第74條第2項規定了“中華人民共和國管轄海域”的範圍，即中華人民共和國內海、領海、毗連區、專屬經濟區、大陸架，以及中華人民共和國管轄的其他海域。正式法律出台時，刪去了這一規定。

[9]針對“南海仲裁案”裁決的全面性批駁，參見中國國際法學會編：《南海仲裁案裁決之批判》，北京：外文出版社，2018年。

[10]［日］山本勝也：《中國海警法與擴張的國內倫理》，《外交》，第66卷（2021年3月31日），第54～57頁。

[11]中國與海洋船舶污染、海洋開發活動有關的條例內容，參見國家海洋局政策法規辦公室編：《中華人民共和國海洋法規選編》，北京：海洋出版社，2001年，第117、110、148頁。

[12]例如，《聯合國海洋法公約》第七部分（公海）第86條規定，本部分的規定適用於不包括在國家的專屬經濟區、領海或內水或羣島國的羣島水域內的全部海域。由此可以推導出國家部分管轄海域的範圍和空間。

[13]例如，《聯合國海洋法公約》第33條和第57條。

[14]《聯合國海洋法公約》對於諸如“歷史性海灣”“歷史性所有權”和“歷史性權利”內容的條款體現在第10、15和298條，即《聯合國海洋法公約》不排除基於歷史性權利的海域，而是尊重歷史性權利。

[15]《中國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明》（2016年7月12日）第3項規定，中國政府聲明，中國在南海的領土主權和海洋權益包括：（1）中國對南海諸島，包括東沙羣島、西沙羣島、中沙羣島和南沙羣島擁有主權；（2）中國南海諸島擁有內水、領海和毗連區；（3）中國在南海擁有專屬經濟區和大陸架；（4）中國在南海擁有歷史性權利。參見中國外交部邊界與海洋事務司編：《中國應對南海仲裁案文件彙編》，北京：世界知識出版社，2016年，第86～87頁。

[16]例如，《領海及毗連區法》（1992年）第3條規定，中華人民共和國領海的寬度從領海基線量起為12海里；《專屬經濟區和大陸架法》（1998年）第2條第1款規定，中華人民共和國的專屬經濟區，為中華人民共和國領海以外並鄰接領海的區域，從測算領海寬度的基線量起延至200海里。

[17]例如，《中國和東盟國家外交部長關於全面有效落實南海各方行為宣言的聯合聲明》（2016年7月25日）指出，有關各方承諾根據公認的國際法原則，包括1982年《聯合國海洋法公約》，由直接有關的主權國家通過友好磋商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議，而不訴諸武力或以武力相威脅。參見http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1384157.shtml，2016年7月25日訪問。

[18]例如，對於在我國毗連區內與安全有關事項的規定，《聯合國海洋法公約》第33條和我國《領海及毗連區法》第13條存在差異，參見金永明：《中國海洋法制度與若干問題概論》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》，2020年第5期。

[19]《海警法》第49條的內容，在《人民警察使用警械和武器條例》第9條中也有相似規定。該條第1款規定了人民警察判明有暴力犯罪行為，經警告無效，可直接使用武器的十五種情形。第2款規定，人民警察依照前款規定使用武器，來不及警告或者警告後可能導致更為嚴重危害後果的，可以直接使用武器。

[20]參見［日］坂元茂樹：《中國海警法的制定與日本的應對》，第4頁。https://www.jfir.or.jp/j/activities/studygroup/210125.pdf，2021年2月11日訪問。

[21]對於“軍艦”的概念，《聯合國海洋法公約》第29條規定，“軍艦”是指屬於一國武裝部隊、具備辨別軍艦國籍的外部標誌、由該國政府正式委任併名列相應的現役名冊或類似名冊的軍官指揮和配備有服從正規武裝部隊紀律的船員的船舶。依據“軍艦”的定義，中國海警船舶是否在武裝部隊中登錄為現役名冊將是區分中國海警船舶是公務船舶還是軍用船舶（軍艦）的重要標誌。而在《中華人民共和國政府關於領海的聲明》（1958年9月4日）第3條和我國《領海及毗連區法》第6條第2款和第10條中，使用的是外國“軍用船舶”術語；《全國人民代表大會常務委員會關於批准〈聯合國海洋法公約〉的決定》（1996年5月15日）第4條使用的是“外國軍艦”術語。可見，中國政府針對“外國軍用船舶”和“外國軍艦”在領海內的活動規範基本相同，即兩個術語具有相同的意思。

[22]例如，對中國海警船隻在釣魚島領海的正當行為，日本政府於2021年2月15日將內閣總理大臣官邸內設置的危機管理中心的“情報聯絡室”改為“官邸對策室”，以加強情報收集和警戒監視。參見https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210215/k10012868071000.html?utm_int=detail_contents_news-related_002，2021年2月16日訪問。同時，在日本執政黨（自民黨）內也出現了要求緩和海上保安廳使用武器的條件並制定新的法律的要求，自民黨將在彙集這些意見後提交日本政府作為決策參考。參見https://www3.nhk.or.jp/news/html/20210210/k10012858651000.html?utm_int=detail_contents_news-related_003，2021年2月16日訪問。

On the Implementation, Influence and Improvement of China's Coast Guard Law

Jin Yongming

Abstract: In order to speed up the reform of China's marine management institutions and clarify the responsibilities and procedures concerning the maritime rights protection and law enforcement by China Costal Guard Bureau, China has formulated the coast guard law. The formulation and implementation of the law is of great significance to enriching China's marine legal system and improving the modernization level of national marine governance system and governance capacity. However, some countries, especially the United States and Japan, have "judgments" and "worries" about the relevant contents of China's coast guard law, such as the scope of "jurisdictional waters", "conditions for the use of weapons" and the attribute of the "coast guard law enforcement ships", and believe that they violate the international law. To mitigate such misjudgments and misunderstandings, it is necessary to systematically explain that the relevant contents of China's coast guard law are in line with the international ocean law, analyze and improve the relevant contents of China's domestic ocean law, speed up the consultation process with other countries on disputes over maritime rights and interests, and enhance communication and coordination with the maritime law enforcement agencies of other countries. Only in this way can we better achieve the legislative goal of the coast guard law.

Keywords: coast guard law, maritime rights protection and law enforcement, jurisdictional waters, defense operations