政策解讀 ｜ 規範實施政府和社會資本合作新機制
為進一步深化基礎設施投融資體制改革，切實激發民間投資活力，國務院辦公廳近日轉發國家發展改革委、財政部《關於規範實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》(以下簡稱《意見》)，對政府和社會資本合作新機制(以下簡稱“新機制”)提出具體要求。
政府和社會資本合作(PPP)模式在中國實施以來，一定程度上起到了改善公共服務、拉動有效投資的作用，但在實踐中也存在一些亟待解決的課題。新機制會帶來哪些新變化？記者採訪獲知，新機制與以往PPP政策的差異主要有三方面：聚焦使用者付費項目，優先選擇民營企業參與，全部採取特許經營模式。
聚焦使用者付費項目
能形成穩定的現金流預期，從源頭上防範新增地方隱性債務
根據《意見》，PPP項目應聚焦使用者付費項目，明確收費渠道和方式，項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，不因採用PPP模式額外新增地方財政未來支出責任。
國家發展改革委投資司有關負責人表示，從國際經驗看，PPP主要分為基於使用者付費的特許經營、基於公共部門(政府)付費的私人融資計劃兩種模式。此前，部分以政府付費為主的PPP項目收益不足甚至缺乏收益來源，政府方向社會資本承諾固定回報或保障最低收益進行補足，提前鎖定、固化政府未來支出責任。
國家發展改革委投資研究所融資室副主任李澤正表示，新機制強調“聚焦使用者付費項目”，要求項目經營收入能夠覆蓋建設投資和運營成本、具備一定投資回報，從源頭上防範新增地方隱性債務。清華大學投融資政策研究中心助理研究員王盈盈認為，具有使用者付費基礎的項目通常符合社會公眾實際需求，能形成穩定的現金流預期，聚焦這些項目，有利於擠出可能過度超前建設或者相對滯後的項目。
《意見》提出，政府可在嚴防新增地方政府隱性債務、符合法律法規和有關政策規定要求的前提下，在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規定補貼運營、不能補貼建設成本。除此之外，不得通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可用性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建設和運營成本。
“新機制並不完全排除政府投資支持和政府付費，但嚴格限制了政府支出條件。”中國國際工程諮詢有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新機制，政府投資支持主要是在項目建設期，可通過政府資本金注入或建設投資補助等形式實現，如果涉及政府資本金注入，應按照《政府投資條例》要求，納入政府投資項目管理；政府付費是在項目運營期間，“按規定補貼運營”通常採用行業或區域規定的統一運營補貼標準，與項目是否採用PPP模式不直接相關，也不會因為採用PPP模式而新增政府支出責任。
優先選擇民營企業參與
堅持初衷、迴歸本源，將進一步調動民間資本參與項目積極性
業內專家表示，過去實施的PPP項目中，不少中央企業和地方國企作為社會資本角色參與，儘管發揮了積極作用，但對民間投資形成一定程度的擠出效應。《意見》提出，要堅持初衷、迴歸本源，最大程度鼓勵民營企業參與PPP新建(含改擴建)項目。
“新機制明確了優先選擇民營企業參與。”國家發展改革委投資司有關負責人表示，《意見》提出要最大程度鼓勵民營企業參與PPP新建(含改擴建)項目，並根據不同項目公共屬性強弱，將PPP新建(含改擴建)項目分為三類，同時制定了《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單(2023年版)》(以下簡稱《清單》)。
徐成彬表示，《清單》實行分類管理：一是市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目，應由民營企業獨資或控股；二是關係國計民生、公共屬性較強的項目，如城鎮供水、供氣、供熱項目，民營企業股權佔比原則上不低於35%；三是涉及國家安全、公共屬性強的項目，如具有發電功能的大中型水利項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。“三類項目的投資規模、公益屬性、建設難度逐漸遞進，民營股權參與比例總體趨減，但第二、三類項目並不排除有能力的民營企業獨資或控股。”徐成彬説。
《意見》還明確，對《清單》所列領域以外的PPP項目，也可積極鼓勵民營企業參與；外商投資企業參與PPP項目，按照外商投資管理有關要求並參照相關規定執行。國家發展改革委將及時收集、整理各方面對清單實施過程中的意見建議，並結合投資管理新形勢新要求，對項目清單進行動態調整。
國家發展改革委投資司有關負責人表示，新機制將特許經營期限延長至40年，投資規模大、回報週期長的項目還可以適當延長，明確通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有，均有助於提升民間資本參與項目積極性。
全部採取特許經營模式
風險可控、監管嚴密，將保證PPP項目規範發展陽光運行
《意見》提出，PPP應全部採取特許經營模式實施，並在合同中明確約定建設和運營期間的資產權屬，清晰界定各方權責利關係。
受訪專家認為，特許經營模式風險可控、監管嚴密、投資回報路徑清晰，新機制提出PPP項目應全部採取特許經營模式實施，有利於形成更好的政策和市場環境，防止出現不規範的模式和潛在的風險。
為規範推進建設實施，《意見》從嚴格審核特許經營方案、公平選擇特許經營者、規範簽訂特許經營協議、嚴格履行投資管理程序、做好項目建設實施管理等方面提出一系列措施。
“為公平選擇特許經營者，新機制明確將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，並關注項目運營管理經驗、專業運營能力、企業綜合實力和信用評級狀況。”徐成彬説，這些公開競爭條件不再像以往過於強調融資和施工能力，有利於優秀的民營企業脱穎而出。
根據《意見》，2023年2月PPP項目清理核查前未完成招標採購程序的以及後續新實施的PPP項目，均應按照新機制執行。
國家發展改革委投資司有關負責人表示，地方各級政府要規範推進本級政府事權範圍內的特許經營項目，依法依規明確特許經營項目實施機構，切實負起主體責任；社會資本方和諮詢機構要全面準確理解新機制內涵，客觀合理地從專業角度推動具體項目。
《 人民日報 》( 2023年11月27日 02 版)