【智庫圓桌】推進陸海統籌一體化發展
作為自然資源的載體，陸地和海洋是不可分割的生命共同體。黨中央、國務院從戰略高度重視陸海統籌，採取系列措施推進落實，有力促進了我國海洋經濟飛速發展。黨的十九大報告進一步提出“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的戰略部署。如何着力推進陸海統籌，切實以海洋經濟高質量發展助力海洋強國建設，本期特邀4位專家深入探討。
主持人
經濟日報社編委、中國經濟趨勢研究院院長 孫世芳
完善陸海發展規劃體系
主持人:陸海統籌發展，規劃先行。沿海地區如何優化功能佈局，整合陸域和海域資源，構建陸海協調發展新格局？
白福臣（廣東海洋大學管理學院代理院長、教授）:海洋是“大國土”和“大資源”的重要組成部分。完善陸海統籌的規劃體系，是沿海地區優化功能佈局，建立陸海資源、產業、空間互動協調發展新格局的堅實基礎和制度保障。但從目前有關陸海發展的規劃體系來看，全國國土規劃中涉海部分仍然主要集中在臨海的陸地區域。《全國主體功能區規劃》與《全國海洋功能區劃》以及涉及陸海發展的各產業專項規劃之間也缺乏銜接。為此，統籌陸海發展的規劃體系仍需要進一步優化和完善。
一是將海洋納入國家總體經濟區劃中。經濟區劃是國家按一定的地區區情進行的國土單向或綜合分區，系國家政策制定和實施、經濟佈局和建設的基礎。自新中國成立以來，我國共作過三次大的經濟區劃，但管轄海域卻從未被納入到國家總體經濟區劃當中。在未來發展中，應堅持陸海統籌，將海洋納入國家總體經濟區劃中，建議在原有的西部、中部、東部的經濟佈局中增加一個“新東部”，即沿海地帶與海洋統籌發展的新區域，以體現規劃的全面和完整性。
二是將海洋開發與整治納入全國國土規劃體系之中。海洋作為中國國土的重要組成部分，在全國國土規劃中理應作為一個重要的區域來進行謀劃。加強海洋空間、陸地空間規劃的頂層規劃，是實施陸海統籌、實現“海陸一張圖”的重要基礎。在《全國國土規劃綱要(2016—2030年)》中雖然涉及了“開展海岸帶和海島綜合治理”等內容，但也僅覆蓋到了靠海的陸地區域，並未充分體現300萬平方公里海洋國土的重要性。因此，有必要通過調整全國土地規劃體系，將我國整個海洋國土納入進來，進行統一規劃。
三是做好陸海開發保護相關規劃的銜接。在組織編制各沿海地區區域規劃、產業規劃、土地規劃、城鄉規劃、基礎設施建設規劃時，高度重視海域的資源稟賦和生態環境容量，強化與涉海規劃特別是海洋功能區劃、主體功能區規劃的銜接。在組織編制涉海規劃時，也要高度重視相連腹地經濟社會發展情況，切實做好與相關陸域規劃的銜接配合。在規劃組織編制過程中，要廣泛徵求相關部門和單位的意見，切實加大政策協調力度，確保各類規劃能充分滿足陸海兩類部門協同運行的要求。
四是優化東部沿海地區陸海產業的空間佈局。東部沿海地區是我國人口密度最大、經濟社會最發達的地區。要通過陸海產業空間佈局的優化和調整，加強對海洋經濟發展的宏觀調控和規劃指導。重點是注重陸海產業分工與協作，堅持錯位發展，形成區域陸海產業特色體系；優化陸海產業結構，打造具有競爭優勢的陸海產業集羣；發佈海洋產業發展指導目錄，加快海洋經濟發展方式的轉變，培育戰略性海洋新興產業；以臨海產業為紐帶，進一步增強陸海產業系統間的聯繫；合理劃分海岸線功能，嚴格保護海岸線資源和海島，避免對海域環境的破壞；以海洋資源開發和海洋環境保護同步規劃、同步實施為核心，設計港口城市互動型和複合經濟帶陸海統籌的一體化建設模式。
五是加快海岸帶綜合開發利用與保護規劃。加快編制《全國海岸帶綜合保護利用規劃》，推進各地依據《省級海岸帶綜合保護與利用規劃編制指南（試行）》編制地方的海岸帶綜合保護與利用規劃，突出體現“陸海統籌”“保護優先”的要求，科學確定海岸帶地區的基本功能、開發方向和保護重點，強化陸域和海域生態環境綜合管理，注重土地規劃與海洋功能區劃的銜接，形成陸域和海域緊密融合、協調發展的新態勢。
合理開發海洋資源
主持人：我國海洋資源豐富，但目前仍存在開發能力不足與過度開發並存現象。如何根據陸海資源環境承載能力和發展潛力，合理開發佈局？
高樂華（中國海洋大學海洋發展研究院研究員）:合理保護與開發海洋資源是應對我國陸地資源日益短缺、緩解經濟發展資源瓶頸的重要途徑。海洋豐富的生物資源、礦產資源、海水資源、可再生能源以及廣闊的空間資源已成為國民經濟發展不可替代的基礎和保障。但與陸地資源相比，海洋資源開發兩極分化嚴重，傳統近海漁業資源、空間資源被過度開發，而海洋生物遺傳資源、海水資源、海洋能源、深遠海資源等新興資源開發又嚴重不足，造成這種現象的原因：一是海洋自身特性決定了大多數海洋資源分佈呈綴塊性，使得準確、高效乃至規模化開發存在困難；二是技術水平薄弱，海洋生物遺傳資源、海洋能源、深遠海資源的原創性開發技術體系尚未成型；三是海洋資源統計不完全，未與陸地資源共同形成完整的立體時空數據庫；四是分區、分層、分類綜合管理尚未實行，海域用途管理制度、資源產權制度改革進程緩慢。因此，統籌陸海資源開發，合理佈局產業體系，還需加緊技術研發、推進平台建設、引導產業耦合、實行聯動管理。
一是加快綜合利用技術研發。部署一批重點技術攻關，如：海洋生物資源基因工程、營養提取等創新性開發技術；可燃冰、多金屬結核等礦產資源規模化開發技術；潮汐、潮流、波浪、温差等能源低成本穩定開發技術；海水淡化和冷海水直接應用技術；深遠海養殖和深遠海錨泊、運維等技術。鼓勵開展跨學科、多領域交叉應用研究，通過對相關機構、企業、市場進行調研，使海洋資源技術研發項目選題直接面向海洋產業發展的主戰場。同時，注意增強海洋資源開發技術對海洋環境的適應性與響應控制，確保後續開發作業的可靠性、穩定性和環保性。
二是推進公共服務平台建設。繼續強化海洋資源調查，進一步完善集空中遙感、岸基監測、浮標觀測、遠洋監測、深海探測於一體的立體監測體系，將分散的數據按統一標準接入陸海自然資源數據庫，激活陸海資源大數據信息，編制陸海資源資產負債表，為精準開發和智能管理提供更可靠的依據。同時，開展覆蓋全國不同尺度、不同範圍、不同類型的陸海資源承載力評估，於平台量化展示並預警資源承載體與承載產業之間的動態關係，更加客觀地指導各地、各功能區陸海產業空間佈局及其生產活動。
三是引導陸海產業雙向耦合。以陸促海，發揮陸地產業基礎性優勢，引導陸地企業向海發展，創新利用陸地資源先進的開發技術與裝備提升海洋資源開發水平，着重推動養殖、旅遊及礦產開發向深遠海發展，減輕陸地和近海資源壓力；以海定陸，科學編制陸海產業空間規劃，打通陸海聯運體系，以海岸帶、河口、海灣及重點功能區的陸海資源承載力、環境容量和生態韌性來配置產業佈局，提高陸海生態功能區承接產業的准入門檻，防止“三高”產業向江河海沿岸及生態廊道附近轉移。尤其是明確海岸帶開發定位，突出臨海及海洋產業發展重點，加快構建現代化產業體系，立足港城產海融合，推動陸海產業鏈耦合交融，大力培育陸海融合新技術、新業態、新產品，不斷拓展陸海融合產業鏈條，優化陸海產業發展生態。
四是實行陸海資源聯動管理。借鑑陸地資源產權交易制度和精細化分類管理制度，進一步明確海洋資源產權關係，將海洋資源產權制度與用途管理制度改革相結合，推進海洋資源配置與流轉更加趨向市場化，統籌建立陸海資源開發權、使用權、經營權綜合交易市場，全面實現各類陸海資源有償、高效利用。同步建立陸海污染一體化防治機制，組建跨地區、跨部門的污染聯防聯控體系、生態安全監測預警體系，交替實施森林碳匯工程、沿海防護林工程、濕地修復工程、近海生態修復工程、跨域水環境修復工程等，確保山水林田湖草生命共同體得到系統性完善和休養，推進“流域—海域”一體化生態補償制度全面落地，為陸海資源的涵養孕育提供更為優質的生態環境。
全面提高三大海洋經濟圈發展水平
主持人：“十四五”規劃綱要提出，全面提高北部、東部、南部三大海洋經濟圈發展水平。如何統籌海陸產業的佈局與發展，下好一盤棋？
楊林（山東大學商學院副院長）:目前，我國區域海洋經濟發展不平衡、不充分的特徵依然明顯。根據對三大海洋經濟圈發展情況的測算，北部海洋經濟圈在全國海洋生產總值中的佔比由2011年的35.93%下降至2020年的29.23%，東部海洋經濟圈佔比由2011年的31.67%上升到2020年的32.12%，南部海洋經濟圈佔比由2011年的32.40%上升至2020年的38.65%，其中2019年達到40.81%，處於領先水平。區域海洋經濟高質量發展的落腳點是海洋產業的提質增效與空間拓展。因此，陸海統籌視角下的海洋產業高質量發展需要把握好海陸產業的空間佈局、梯度轉移與協同創新。
優化產業空間佈局方面，基本思路是以海帶陸、以陸壯海。在“面”上，由自然資源部統籌，結合三大海洋經濟圈的比較優勢和發展潛力，科學謀劃其在海洋經濟圈協同發展中的戰略定位和主要功能，儘快構建三大海洋經濟圈各自特色鮮明、佈局合理、錯位競爭、產業融合的現代海洋產業體系，將陸海統籌的戰略佈局進一步延伸到深遠海、極地，深化到對外開放、貿易合作領域，在提升“大海域”開放水平的同時，形成陸海經濟一體化發展的新格局。具體而言，三大海洋經濟圈雖然都是具有全球影響力的先進製造業基地和現代服務業基地，但北部海洋經濟圈海洋科研教育優勢突出，可以在先進製造業及其相關服務外包方面提升其在東北亞市場的國際影響力；東部海洋經濟圈作為“一帶一路”建設與長江經濟帶發展戰略的交匯區域，可以利用高水平開放、港口航運優勢，提升以交通運輸業為軸心的現代服務業在亞太的外向度；南部海洋經濟圈利用其海域遼闊、資源豐富、戰略地位突出的優勢，在維護國家海洋權益的同時，面向東盟十國打造以濱海旅遊業為軸心的現代服務業。
在“點”方面，鞏固提升三大海洋經濟圈中心省份、全球海洋中心城市和國家海洋經濟發展示範區的先鋒優勢，增強其他地區在產業轉移、創新孵化、生態安全等方面的功能，將陸海統籌由資源要素、產業環境方面的統籌進一步深化到港城產海融合發展、疊加到“一帶一路”發展戰略、區域協同發展戰略，形成陸海內外聯動、東西南北中協調開放、港城產海融合發展的新格局。
產業提質增效方面，基本思路是統籌考慮沿海地區海洋產業轉型升級、擴大開放與內陸產業結構升級、區域產業梯度轉移。一是建立健全海洋三次產業協同創新的動力機制。順應海洋產業數字化、智能化發展趨勢，綜合考慮各省涉海產業現實基礎、領軍企業和科教優勢資源，系統佈局海洋產業協同創新的關鍵環節，創新驅動傳統優勢海洋產業轉型升級；進一步促進海洋新興產業集聚集羣，培育壯大海洋新興產業；做強做優海洋現代服務業。二是系統謀劃海陸產業梯度轉移的實現路徑。在比較沿海地區產業結構與內陸地區產業結構耦合相關性的基礎上，結合相關貿易和直接投資情況，對於具有貿易優勢的產業，在海陸之間形成“陸域—沿海—全球佈局產業鏈—全球價值鏈”的供應鏈、產業鏈和價值鏈聯動、雙循環健康發展新格局。三是構建海洋產業共性和核心關鍵技術協同創新機制，助力碳達峯、碳中和。加強頂層設計，聚焦各經濟圈的主導優勢產業及其核心技術創新的重點領域和關鍵環節，組建海洋科技創新戰略聯盟，在海工高端裝備、海洋生物醫藥等重要產業，持續推進關鍵核心技術攻關和科技成果轉化，為新產業、新業態、新模式的快速成長奠定堅實的技術基礎。四是強化海洋領域基礎研究，為多維度挖掘海洋資源的生態價值、經濟價值提供科學支撐。搭建多方參與、高水平基礎科學創新平台，有序推進國家級重大海洋科技創新項目，加快形成具有世界引領性的原始創新成果。
建立綜合生態治理體系
主持人：生態環境是陸海統籌的重要一環，如何建立沿海、流域、海域協同一體的綜合治理體系，打造可持續海洋生態環境？
胡求光（寧波大學商學院教授、博士生導師）：受傳統重陸輕海觀念影響，海洋一直是陸地污染的排放池，導致陸源污染成為海洋環境污染的主要來源。究其原因，一是行政主體間的塊塊分割。以長江流域為例，從陸地流域到近岸海域涉及多個省市，不同省市間、上下游間缺乏污染治理統籌規劃，尚未形成陸源污染治理合力。二是相關部門間的條條分割。2018年黨和國家機構改革，海洋環境保護職責整合到生態環境部，從機構設置上打破了陸海分割壁壘，為陸海統籌推進海洋生態環境質量改善奠定了基礎。海洋生態環境治理的戰略思想，由最初的陸域、海域分治，到“以海定陸”或“以陸定海”，再到明確提出“陸海統籌”，但現實操作層面仍存在一些亟需解決的問題。因此，需要以機構改革為契機，着力從以下五個方面建立沿海、流域、海域協同一體的綜合治理體系，完善可持續海洋生態環境治理體系。
一是總量控制，依據以海定陸的總體思路，建立污染物排放總量控制制度。總量控制是實現陸海一體化治理的關鍵前提，要充分考慮海域、流域及入海河流現歷年水質變化的關聯性，根據陸域環境容量和海洋環境容量科學統籌確定入海污染物排放總量，以此嚴格限定各流域沿線省市的污染排放量，逐步實現入海污染的遞減。
二是標準統一，統籌協調《海水水質標準》和《地表水環境質量標準》在水質指標和水質標準限值方面的設置，加強流域、河口和海域環境質量標準銜接，避免指標衝突。探索建立“流域—河口（海灣）—近海—遠海”全覆蓋的環境監測技術規範和評價標準，加強流域和海域間環境監測指標的關聯變化分析，實現對陸源污染的精準溯源倒查，為陸海一體化治理提供技術保障。
三是規劃統籌，遵循海洋生態環境保護“十四五”規劃提出的“國家—海區—灣區—地市”梯次推進的規劃理念，對接重點流域水生態環境保護“十四五”規劃提出的建立全國—流域—水功能區—控制單元—行政轄區分區防控體系，鼓勵和引導流域海區、省級及地市層面統籌編制流域—海域綜合環境保護規劃，確保陸海規劃目標、任務及措施的有機銜接。依託陸海規劃統籌，以重要河口海灣為核心，對自然生態聯繫緊密的陸域徑流、近岸灘塗、海島等實施陸海統籌、區域聯動的生態環境治理。
四是職責協同，參照河湖長製做法，在沿海地區加快試點推行“灣灘長制”，逐級壓實屬地海洋生態環境保護責任。銜接上下游河長、灣長（灘長）的污染治理職責，建立陸海統籌、河海兼顧、上下聯動、協同共治的海洋環境保護模式。依託職責統一的陸海聯動防控機制，完善對入海河流的管控，全面查清入海河流、入海排污口及其他入海排口，結合中央生態環境保護督察和污染源普查發現的問題，開展監測和溯源分析。
五是區域協調，充分考慮地區經濟發展差異、陸海污染流動特徵等客觀因素，在污染排放配額上向欠發達地區傾斜、向陸源污染重要源頭地區收緊，在發達和欠發達地區、上游流域和下游沿海地區之間建立污染排放權一級交易市場，加強排放權在不同行政區間的流通。同時，探索開展跨行政區海洋生態轉移支付試點工作，建立考核獎懲制度，讓排污嚴重、考核未達標的地區通過財政轉移支付方式向達標地區進行補償，提高地方海洋生態保護積極性。（來源：經濟日報）