擬擴大反洗錢義務主體提高行政處罰幅度
反洗錢法修訂草案公開徵求意見稿公佈
□ 本報記者 周芬棉
2007年1月1日起施行的反洗錢法，首次迎來大修。中國人民銀行日前組織起草了《反洗錢法（修訂草案公開徵求意見稿）》（以下簡稱《徵求意見稿》），向社會公開徵求意見。據悉，反洗錢法的修訂已被列入全國人大常委會2021年度立法工作計劃。
《徵求意見稿》在體例上沒有變化，仍然有七章，分別為總則、反洗錢監督管理、反洗錢義務、反洗錢調查、反洗錢國際合作、法律責任及附則。但從法條數目看，現行法僅有37條，而《徵求意見稿》則有63條，不僅內容大為豐富，而且更具操作性，並與反洗錢工作形勢相契合。
反洗錢概念外延得到拓展
《徵求意見稿》第二條明確，所謂反洗錢，是指為了預防通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質的洗錢活動，遏制相關違法犯罪活動，依照本法採取相關措施的行為。預防和遏制恐怖主義融資活動適用該法。
中國法學會銀行法學研究會副會長劉少軍説，《徵求意見稿》對反洗錢的界定與現行法大為不同。首先，新的概念中刪除了現行法中對上游犯罪的列舉，而將全部可能的相關犯罪行為都包括在內，拓展了外延。其次，現行法中的反洗錢強調的是預防出現洗錢的現象，本次修訂除預防外，還進一步強調遏制相關違法犯罪活動，不僅強調洗錢犯罪的活動還包括相關的洗錢違法行為。
北京大學法學院教授王新認為，現行法列舉的上游犯罪包括毒品犯罪、黑社會性質的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪七類。而全國人大憲法和法律委員會在關於刑法修正案(十一)(草案)修改情況的彙報中指出，刑法第一百九十一條的洗錢罪，即掩飾、隱瞞犯罪所得、犯罪所得收益罪，及刑法第三百一十二條等共同構成了我國洗錢犯罪體系，洗錢犯罪的上游犯罪包含所有犯罪。基於“行刑銜接”等原因，《徵求意見稿》不再具體列舉上游犯罪類型。
《徵求意見稿》第一條開宗明義説明立法宗旨。明確規定，為了預防和遏制洗錢、恐怖主義融資及相關違法犯罪活動，維護國家安全和金融秩序，制定本法。
劉少軍認為，在立法宗旨方面，現行法僅強調“預防洗錢活動，維護金融秩序，遏制洗錢犯罪及相關犯罪”。《徵求意見稿》不僅強調預防和遏制洗錢有相關的違法犯罪，還特別強調預防和遏制恐怖主義融資和維護國家安全。《徵求意見稿》擴大了現行法的適用範圍。
擴大承擔反洗錢義務人範圍
現行法在反洗錢義務一章名稱為“金融機構反洗錢義務”，而《徵求意見稿》則稱之為“反洗錢義務”，由此看出，反洗錢義務主體不僅僅只是金融機構，還有其他主體。
劉少軍分析稱，名稱中刪除了“金融機構”，事實上是擴大了承擔反洗錢義務人的範圍，同時也進一步明確了各義務人的責任。
在現行法中反洗錢的基本義務人是金融機構，《徵求意見稿》則將義務人擴大為金融機構、特定非金融機構，以及所有可能同洗錢相關的普通單位和個人。尤其值得注意的是，特定非金融機構同金融機構一樣，也承擔着相應反洗錢的責任。同時，對金融機構的具體範圍也根據情況的變化進行了新的界定。特別需要引起注意的是，即使是普通的單位和個人，在進行超過規定數額的現金交易時，也有義務向反洗錢監測分析中心報告，且不得采取拆分交易等方式規避鉅額現金收付申報義務。
其背後的原因，誠如央行有關負責人所言，隨着反洗錢工作形勢不斷變化，反洗錢監管從規則為本過渡到風險為本，反洗錢的義務內容已經由反洗錢擴展到反恐怖主義融資、防擴散融資。而現行法相關規定存在空白和不足，比如，洗錢上游犯罪類型範圍狹窄、缺乏對單位和個人的反洗錢要求等等。
基於此，《徵求意見稿》第三章反洗錢義務中明確，特定非金融機構在從事特定業務時，應當參照金融機構的相關要求履行反洗錢義務；明確金融機構、特定非金融機構以外的普通單位和個人應當配合客户盡職調查和反洗錢調查、依法履行鉅額現金收付申報等反洗錢要求。
在總則中規定，任何單位和個人發現未履行反洗錢義務的情況，有權向反洗錢行政主管部門、有關主管部門舉報；發現洗錢活動，有權向反洗錢行政主管部門、有關主管部門以及公安機關舉報。
在強調風險為本方面，央行有關負責人表示，這不僅是本次修訂的重要內容，也是國際共識。風險為本最重要的含義是什麼？在王新看來，就是要進行有效的資源配置，讓反洗錢的資源“好鋼用在刀刃上”。他表示，風險為本的原則允許各國在FATF（反洗錢金融行動特別工作組）要求的框架下，採取更加靈活的措施，以有效地分配資源、實施與風險相適應的預防措施，最大限度地提高有效性。
這些規定主要體現在第二章“反洗錢監督管理”中。《徵求意見稿》明確，國務院反洗錢行政主管部門開展國家、行業、金融機構和特定非金融機構洗錢風險評估，根據風險狀況合理配置監管資源，採取適當的風險防控措施。《徵求意見稿》強調須履行反洗錢義務的特定非金融機構，應當依據行業洗錢風險狀況採取相應的反洗錢措施；明確義務機構以風險為本的反洗錢要求；要求金融機構基於洗錢風險狀況建立風險管理措施，開展客户盡職調查並採取相應措施等。
提高行政處罰限額及幅度
《徵求意見稿》與現行法在對反洗錢的行政處罰規定大不相同。從法條上看，在法律責任章節，《徵求意見稿》共十條，現行法僅有三條。從內容上看，《徵求意見稿》在法律責任中，提高了對違法行為的罰款幅度，提高違法責任與處罰的匹配程度。
現行法中規定，金融機構發生違法行為的先是責令改正；情節嚴重的處以二十萬元以上五十萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處以五十萬元以上五百萬元以下罰款。
而《徵求意見稿》不同，強調按次處罰，罰款金額也大為提高。金融機構發生違法行為的，按次處二萬元以上二十萬元以下罰款；情節嚴重的，按次處以二十萬元以上二百萬元以下罰款；造成嚴重後果的，處以二百萬元以上至一千萬元以下罰款。
同時涉及具體數額的，處以與之相匹配的處罰。《徵求意見稿》明確，金融機構違法造成嚴重後果，可能處以二百萬元以上至一千萬元以下罰款，也可按掩飾、隱瞞金額的百分之五以上百分之十以下進行罰款，有違法所得的，沒收違法所得；按最高處罰金額計算。
不僅處罰金融機構，公司高管也要被問責。《徵求意見稿》規定，金融機構在國際合作方面未經報告或者報批，擅自採取行動的，由國務院有關金融監督管理機構處二十萬元以上五百萬元以下罰款；造成損失的，另處所造成直接經濟損失一倍以上五倍以下罰款。對負有責任的董事、監事、高級管理人員或者負有直接責任的其他人員，可以由國務院有關金融監督管理機構單處或並處警告、二萬元以上一百萬元以下罰款。
在所處罰情節及責任人等方面，也增加了新內容。《徵求意見稿》將“未按照規定建立健全內控制度和風險管理政策”和“未按照規定執行反洗錢特別預防措施”等違法行為納入處罰範圍；完善反洗錢處罰類型，增加警告處罰；增加對其他單位和個人違法行為的法律責任。