歐洲觀察室｜緊鑼密鼓推“戰略指南”，歐盟防務自主有戲嗎？
本文轉自【澎湃新聞】；
【編者按】
本文是上海歐洲學會與澎湃新聞“外交學人”合作推出的“歐洲觀察室”專欄的第23篇。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利稱，明年歐洲防務或將迎來一個轉折點，但現實是“戰略指南”的實施以及防務聯盟的推進面臨諸多不確定因素。
歐盟近期在防務領域動作頻頻、消息不斷。10月21日，在歐盟防長會議上，歐盟外交與安全政策高級代表博雷利與成員國防長們強調，目前緊鑼密鼓推進中的“戰略指南”（Strategic Compass for Security and Defence）具有重要意義，提出“如果有足夠的政治意願，對於歐洲防務來説，明年將是一個轉折點（turning point）”。
歐盟委員會主席馮德萊恩。人民視覺 資料圖
這是對歐盟委員會主席馮德萊恩9月15日發表的她上任以來第二份“盟情諮文”（State of the Union）的回應。與其第一份幾乎完全沒有觸及防務問題的“盟情諮文”相比，馮德萊恩在題為“讓我們聯盟的精神更加強大”的第二份“盟情諮文”中花了顯著篇幅詳細論述了防務事宜。這對一位歐盟委員會主席及其“盟情諮文”來説，並不多見。儘管在歐委會前主席容克時代，比如2016年和2017年的“盟情諮文”裏，也比較明確地談到過歐洲防務基金、永久結構性合作機制、歐洲防務聯盟等重要問題，但大多是寥寥數語。
我們知道，歐盟計劃在法國擔任歐盟輪值主席國期間的2022年3月舉辦防務峯會並正式通過“戰略指南”。那麼，歐盟防務在過去究竟走過了怎樣的發展之路，何以將在2022年迎來轉折點，又會否在2025年建立一個成熟的歐洲防務聯盟？
歐盟防務發展的三級跳
1991年12月的歐共體首腦會議通過了《馬斯特裏赫特條約》，正式建立了共同外交與安全政策，並在歐洲一體化歷史上首次提到可能形成一個共同的防務政策，進而在將來可能實現共同防務。自此之後，從1999年科隆首腦會議確定的歐洲安全與防務政策（ESDP）到共同安全與防務政策（CSDP），歐盟在防務領域的體系和能力建設取得了一系列進展。
2009年生效的《里斯本條約》成為共同安全與防務政策發展史上的里程碑，其一方面將已有共同安全與防務政策和科隆峯會以來的所有發展都納入到共同外交與安全政策中，另一方面又增加了許多重要的新條款，創建了歐盟外交與安全政策高級代表及歐盟對外行動署。
共同安全與防務政策包含永久結構性合作、相互援助和團結三項條款，其中永久結構性合作是唯一的實質性軍事合作條款，它同時也構成了另外兩項條款的基礎。歐盟外交與安全政策高級代表在負責共同安全與防務政策的同時還是歐盟委員會副主席、歐盟外長理事會主席等，其多重身份使其有可能掌握更多必要的資源，推動歐盟防務的發展。
2016年的《歐盟外交與安全政策的全球戰略》以及其後如《歐洲防務行動計劃》等具體防務政策推出後，歐盟防務領域的發展進入了快車道。較為顯眼的發展成果有，第一，歐盟設立每年50多億歐元的歐洲防務基金，促進防務領域的研發及產業發展。歐洲防務基金用於協調、補充和擴大成員國的防務研發投資以及國防設備與技術的採購，幫助成員國減少防務領域的重複投入。
第二，歐盟設立歐洲和平基金，擴充歐盟危機管理工具箱，為具有軍事或防務性質的對外行動提供經費。歐洲和平基金在2021-2027年的預算是50億歐元，由成員國提供。該基金首次允許歐盟以援助方式在目標國開展共同安全與防務任務與行動。
第三，歐盟啓動了由絕大多數成員國參與的防務領域永久結構性合作機制。該機制引導成員國共同發展防務能力、投資防務項目及提高軍事實力，定期增加國防預算，將全部防務支出的20％進行防務投資；約2％的防務支出用於共同防務研究與技術，並聯合對外派遣軍隊。該機制獲得歐洲防務基金的資金支持，相關資金被用於採購防務裝備和引進技術、支持研究項目。到2020年，永久結構性合作已經通過了47個項目，包括培訓與設施項目有10個，陸軍和海軍系統項目各6個，空軍系統項目4個，網絡與指揮自動化系統項目8個，聯合與有效能力項目11個。
第四，歐盟持續開展危機管理任務行動。這些行動覆蓋了全球多數大陸和地區。目前有17項任務正在進行，部署了大約5000人，主要開展維和、衝突預防、加強國際安全、支持法治、預防人口販賣和走私等行動。
歐洲安全和防務方面的專家丹尼爾·菲奧特（Daniel Fiott）曾將歐洲共同安全與防務政策的歷程劃分為誕生與創始、孩提以及青春與成熟三個時期。從另外一種角度來説，歐盟防務發展之路分別以1999年的《關於加強在安全與防務領域的共同歐洲政策的宣言》、2009年的《里斯本條約》，以及2016年的《歐盟外交與安全政策的全球戰略》（以下簡稱《全球戰略》）為起始標誌，實現了三級跳，儘管這種三級跳的整體距離或者高度可能仍然有限，歐盟防務發展是否真正進入了青春甚至成熟期仍然存疑。歐盟防務需要在2016年進入快車道後迎來一個換擋提速甚至超車的轉折點。
歐盟防務發展將迎來轉折點？
馮德萊恩在今年的“盟情諮文”中提到了防務建設下一步需要推進的三個具體案例：聯合情勢感知中心（Joint Situational Awareness Centre）、防務裝備互用性和網絡防禦政策。
歐盟自實施共同安全與防務政策伊始，就以西歐聯盟的原有部門為基礎，設立了為決策提供服務的情勢感知機構。在北約前秘書長索拉納擔任共同外交和安全政策高級代表及歐盟理事會秘書長時期，政策計劃和早期預警部門(Policy Planning and Early Warning Unit)是輔助其實施共同外交與安全政策的機構。該機構承擔的主要職責包括監測和分析相關地區的事態發展，並預測潛在的危機；及時提供對歐盟外交和安全政策有重大影響的事件和事態評估；進而負責有關決策的籌劃、研究與修訂，並提出意向性的文件。
除此之外，歐盟於本世紀初在索拉納領導的理事會秘書處下設立了歐盟軍事參謀部情報司（EUMS INT），其組成包括成員國調派的軍事專家等，為早期預警、情勢評估、戰略計劃提供軍事方面的情報服務；歐盟情勢中心（EU SITCEN）由包括成員國調派的情報人員、反恐專家等組成，主要提供民事領域的情報與安全服務。歐盟軍事參謀部情報司和歐盟情勢中心在2007年進行功能合作，建立了單一情報分析能力（SIAC），為歐盟及其成員國提供情報產品，並在《里斯本條約》後轉移到了歐盟對外行動署架構之下。
時至今日，歐盟防務領域內的主要情勢感知機構就是前身為歐盟情勢中心的歐盟情報與情勢中心、歐盟軍事參謀部情報司以及提供圖像等情報的歐盟衞星中心（EU SATCEN）。
不過事情看起來並非那麼簡單。首先，歐盟在防務以外更大範圍內的情勢感知機構極其龐大複雜。萊頓大學教授阿揚·博因（Arjen Boin）等人研究發現，歐盟機構竟然有84套感知系統（sensemaking systems）在對民事保護、衞生、海事監管、邊境管理、核安全、外部威脅、域內協調、關鍵設施、執法等不同政策領域剛剛浮現或已經發展的危機進行信息蒐集、分析、核實或交換。其中有7套系統直接屬於對外安全領域。儘管這些系統產生的信息都屬於歐盟機構，而且很多信息與防務息息相關，但並不代表它們都會被順利地轉交到歐盟防務領域的情勢感知機構以及決策部門。更關鍵的是，歐盟機構與成員國之間、成員國相互之間的防務情報信息長期以來無法有效共享。
馮德萊恩指出，如果在同一地區開展行動的成員國們都不能在歐盟層面分享他們信息的話，歐盟怎麼能夠實現共同決策。歐盟空間、警察培訓、開源、發展等領域諸多機構和人員的工作提供了極廣、極深的知識，但這些知識是分離的、信息是零碎的，而只有在掌握了全局情況下才能有效利用起這些知識和信息做出明智的決定。這正是《全球戰略》和《歐洲防務行動計劃》都提出要深化情勢感知的原因所在，也是馮德萊恩提出要建立融合各種不同信息的聯合情勢感知中心的原因所在。
歐盟在《全球戰略》中強調要打造一個更加可信、靈敏和整體的聯盟，將戰略願望落實為行動。“戰略指南”是《全球戰略》在防務領域落地生長的次級戰略，主要關注危機管理、能力發展、復原力和夥伴關係四個方面，力圖在2020年後新的戰略背景下將《全球戰略》裏的政治目標轉化為更加具體的政策目標。如果“戰略指南”順利出台，那麼在很大程度上意味着歐盟及其成員國對面臨的安全威脅和應對威脅的方式等有了足夠的共識和意願。這種共識和意願是聯合情勢感知中心、歐洲軍隊以及其他歐盟層面防務建設項目得以推進的基礎，可能也是博雷利將2022年作為歐洲防務轉折點的一個主要判斷基礎。當然，轉折點是否成立，更為重要的是看歐盟能否在2025年建立一個成熟的歐洲防務聯盟。
歐盟防務發展盼望自主期
歐盟建立防務聯盟的設想早在《里斯本條約》裏就已經得到了體現。2016年，歐洲議會外事委員會提交了一份關於建立歐洲防務聯盟的動議。在2017年容克的“盟情諮文”裏指出到2025年時要建成一個成熟的歐洲防務聯盟。儘管歐洲防務聯盟在過去多年裏得到了越來越多的關注重視和討論，但直到今天，到底什麼是一個成熟的歐洲防務聯盟，仍不明確。而且，從2022年到2025年，“戰略指南”的實施以及防務聯盟的推進面臨着諸多不確定因素。
第一，在歐洲領導人的議程表上，防務議題的優先性很難得到保證。根據歐洲對外關係委員會（ECFR）2020年對歐盟27國的調研顯示，防務合作在20項政策的優先性中僅僅排名第14。有17個成員國沒有將防務合作排進政策優先性的前10名。當前，歐洲領導人議程表的前列正被能源危機、波歐緊張關係等問題擠佔。
第二，歐盟各國對防務聯盟的發展方向可能有着不同看法。正如歐洲前防務官員卡塔琳娜·恩伯格（Katarina Engberg）所説，不知道有沒有所謂的歐洲防務聯盟方案，如果有的話，也許它們正被緊緊地鎖在布魯塞爾或者成員國領導人的抽屜裏。但更加糟糕的是，在這些抽屜裏的很可能不是一份心有靈犀的相似甚至相同方案，而是一份南轅北轍的不同方案。我們從法國、德國以及瑞典等國對歐洲軍隊的爭執上已經可以嗅到令人不安的味道。
第三，歐盟防務發展的積極推手法國總統馬克龍將在2022年4月大選中經受考驗，另一位重要推手歐盟委員會主席馮德萊恩將在2024年結束任期。如果失去了馬克龍等主張歐盟防務積極發展的政治力量，那麼即使在2025年有了一個防務聯盟，也可能只是徒有其名而已。
除此之外，歐盟在防務發展上還必須小心謹慎地處理好與美國和北約的關係。不管怎麼説，歐洲防務聯盟的目的應該比較明確，那就是幫助歐盟實現更高程度的戰略自主。歐盟防務發展盼望着在2025年後進入一個自主時代。希望一個自主的歐盟和一個成熟的歐洲防務聯盟，將給多極世界帶來更多的和平與穩定，進而有助於實現真正的多邊主義。
（楊海峯，上海歐洲學會秘書長）