法學匯｜司法責任制與檢察委員會制度新發展

《人民檢察院檢察委員會工作規則》適應司法責任制改革要求，對檢察委員會運行機制作出重大調整，不僅具有鮮明的科學性，而且具有較強的針對性，對實踐操作具有重要意義。

完善檢察委員會工作機制，需要優化檢察權配置，並藉助現代科技技術，實現檢察委員會工作的智能化。需要妥善處理好四對關係：工作規則與司法責任制改革之間的關係、檢察一體與檢察依法獨立的關係、內部行權與外部“借智”的關係、傳統工作方式與現代工作方式的關係。

日前，最高人民檢察院出台了《人民檢察院檢察委員會工作規則》（下稱《規則》），標誌着檢察委員會職能作用的進一步加強，為適應司法責任制改革要求，對檢察委員會運行機制作出重大調整。《規則》不僅具有鮮明的科學性，而且具有較強的針對性，對實踐操作具有重要意義。

司法責任制改革對檢察委員會運行機制的影響

司法責任制改革是當前和今後一段時期檢察工作的着力點和重中之重，該項改革具有系統性、全局性特點，“牽一髮而動全身”。司法責任制改革對檢察委員會制度運行影響巨大，主要體現在以下四個方面。

（一）檢察官辦案主體地位確立。司法責任制的核心是“誰辦案誰決定，誰決定誰負責”。為此，檢察官的辦案主體地位應受到尊重和保障。這就要求檢察委員會盡量縮小通過開會形式討論案件的範圍，《規則》將提交會議研究的案件範圍限定在“重大、疑難、複雜的案件”，應當説符合司法責任制改革的精神。這類案件數量較小，在各類案件中佔比較低，絕大部分案件都交由獨任檢察官或者檢察官辦案組決定並負責。同時，資深檢察官作為檢察委員會的組成人員為修改後的人民檢察院組織法和《規則》所明確，既是對改革成果的立法確認，也體現了檢察官的辦案主體地位。

（二）釐清檢察官與檢察委員會委員之間的權責關係。司法責任制改革要求建立“權責明晰、權責相當”的檢察權運行機制。為此，《規則》第8條第2款規定：“檢察委員會討論案件，辦案檢察官對其彙報的事實負責，檢察委員會委員對本人發表的意見和表決負責。”修改後的人民檢察院組織法第34條規定：“人民檢察院實行檢察官辦案責任制。檢察官對其職權範圍內就案件作出的決定負責。檢察長、檢察委員會對案件作出決定的，承擔相應責任。”為避免檢察委員會委員推諉，發表模稜兩可的觀點，《規則》第18條要求“檢察委員會委員應當圍繞討論決定的案件和事項發表意見，提出明確的觀點，並説明理由和依據”。這些規定有利於督促檢察委員會委員積極負責履職，對自己在檢察委員會上的發言負責，可以使檢察委員會委員深刻認識到在檢察委員會履職既是權力，也是責任，符合“有權必有責，權力受監督，失職要問責”的權力行使邏輯。

（三）強調檢察委員會委員辦案的司法化。既然檢察權的運行應在司法責任制的框架內，那麼應當符合司法權行使的規律。在我國，檢察機關也被定位為司法機關，檢察官具有司法官的屬性，其權力行使方式也應當符合司法權的特點和規律。檢察委員會作為檢察院重要的辦案組織，其運行應當司法化。對此，《規則》第15條規定：“檢察委員會委員接到會議通知和議程後，應當認真審閲案件材料或者事項材料，準備意見，按時出席會議。”這在一定程度上體現了司法的親歷性，保障了委員可以較為準確地提出意見或者觀點。

（四）檢察長切實履行辦案職責。司法責任制改革的一項基本要求是檢察長、副檢察長和專職委員應親自辦案。檢察長等檢察領導作為資深檢察官，應當帶頭辦理“重大、疑難、複雜”案件，而這類案件也是需要提交檢察委員會討論決定的案件，因此這類檢察官通常要履行兩項職責，既是案件的承辦人也是通過參加檢察委員會履職的人員。對此，《規則》第19條規定：“檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員作為主辦檢察官或者獨任檢察官承辦的案件或者事項提交檢察委員會討論的，應當履行辦案檢察官或者事項承辦人和檢察委員會委員的雙重職責。”作為院領導的檢察官不僅權力較大，而且任務艱鉅，職責更重。

檢察委員會工作規則的特點

《規則》具有鮮明的時代性和較強的應用性，言簡意賅、精煉實用，呈現出五個特點。

（一）規範性。在對原《人民檢察院檢察委員會組織條例》和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》進行了修改、整合的基礎上，形成《規則》，與時俱進，增加了諸多適應司法責任制改革精神的內容。對檢察委員會組成人員、討論決定的案件和事項範圍、會議制度、會議程序、決定的執行和督辦、辦事機構等事項作出規定，內容全面，對規範檢察委員會工作具有指導意義。改變了有的地方開會隨意、一把手“説了算”等弊端，實現了檢察委員會工作的規範化和有序化，有利於限制個人恣意，起到較好的規制作用。

（二）科學性。《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第11條規定：“提高檢察委員會工作法治化、民主化、科學化水平。”《規則》內容既簡練實用，又科學合理。諸多規定均體現了這一特點：一是在發言順序上，規定不擔任領導職務的資深檢察官委員先發言，可以較好保障其暢所欲言。二是在檢察長與多數委員意見不一致時的解決路徑體現專業特點。例如，《規則》第22條規定：“地方各級人民檢察院檢察長不同意本院檢察委員會全體委員過半數的意見，屬於辦理案件的，可以報請上一級人民檢察院決定；屬於重大事項的，可以報請上一級人民檢察院或者本級人民代表大會常務委員會決定。”因為涉及案件事項的，專業性較強，報請上一級院決定更有利於作出正確的判斷，也可避免地方法外勢力的干預。

（三）明確性。一是資深檢察官條件得以明晰。雖然修改後的人民檢察院組織法規定了資深檢察官可以成為檢察委員會委員，但資深檢察官條件並不明確，《規則》對此予以細化，使資深檢察官在不同層級檢察院的條件較為明晰。二是檢察委員會討論案件的範圍更加明確。對於何謂“重大、疑難、複雜”案件，多有不同的理解，導致各地檢察院提交檢察委員會討論決定的案件範圍不一致。《規則》第8條第1款明確了應當提交檢察委員會討論決定的六個方面的案件屬於“重大、疑難、複雜”案件，其操作性較強，內容具體明確。三是對檢察長、副檢察長和專職委員辦理案件時如何履職作出明確規定，即既要履行辦案人員的責任，也要履行檢察委員會委員的責任，不能在討論決定階段迴避，“雙重責任”的規定，有利於檢察委員會委員履職盡責。

（四）回溯性。回溯性使得承辦人員的彙報、部門負責人的補充意見和檢察委員會委員的發言表決內容在事後均有據可查，實現了檢察委員會會務的全程留痕。例如，《規則》第27條規定：“檢察委員會討論和決定的情況，由檢察委員會辦事機構進行錄音錄像並如實記錄，經檢察長審批後存檔。”第37條規定：“檢察委員會討論決定的案件和事項，其提交、討論、表決、作出決定、執行和督辦等均在統一業務應用系統中進行，全程留痕。”回溯性、全程留痕，為錯案或者錯誤決定責任追究提供了證據，可以有效督促辦案或者辦理事項的檢察官和檢察委員會委員以更加負責的精神對待每一個提交討論決定的案件或者事項，使檢察委員會的職能得到較好發揮。

（五）執行性。檢察委員會的權威不在於其討論決定重大案件和事項上，而是來自於其決定的執行力。對此，《規則》第29條第1款規定：“檢察委員會的決定，辦案檢察官或者事項承辦人和有關內設機構、下級人民檢察院應當及時執行。”第32條第1款規定：“辦案檢察官或者事項承辦人應當在執行檢察委員會決定完畢後五日以內填寫《檢察委員會決定事項執行情況反饋表》，連同反映執行情況、案件辦理情況的相關材料，經所在內設機構負責人審核後送檢察委員會辦事機構。”第34條規定：“對故意拖延、拒不執行檢察委員會決定的，應當按照有關規定追究責任人員的法律、紀律責任。”上述規定不僅提升了檢察委員會的地位，而且強化了其職能作用，有助於樹立檢察委員會的權威。

完善檢察委員會工作機制需處理好四對關係

完善檢察委員會工作機制，需要優化檢察權配置，並藉助現代科技技術，實現檢察委員會工作的智能化。為此，需要妥善處理好四對關係。

（一）工作規則與司法責任制改革之間的關係。司法責任制改革要求檢察官有職有權，能夠成為獨立的辦案主體。根據人民檢察院司法責任制改革的意見，獨任檢察官和檢察官辦案組是檢察院內部的辦案組織，要保障這兩類辦案主體相對獨立的辦案自主權。為此，一是嚴格把握檢察委員會研究決定案件，只有那些存在重大意見分歧的“重大、複雜、疑難”案件才可提交檢察委員會討論決定。二是列席檢察委員會進行補充説明情況的人員，不僅包括辦案檢察官所在的內設機構負責人，還應包括檢察官辦案組的除案件承辦人以外的其他成員。他們因參與了辦案，對案件情況較為熟悉，讓其列席會議並補充説明情況，既可以對辦案檢察官形成監督，也凸顯了其作為辦案主體的地位，向檢察委員會説明案情乃檢察官辦案的題中應有之義。

（二）檢察一體與檢察依法獨立的關係。檢察委員會制度無疑體現了“上命下從”“上下一體”的組織原則，但是修改後的檢察官法第5條確立了檢察官客觀義務。客觀義務的履行需要以檢察依法獨立作為前提。這就難免與檢察委員會制度產生衝突，為了消解“檢察一體”與“檢察依法獨立”之間的衝突，可以考慮檢察委員會的運作做如下調整。當辦案檢察官的意見未被檢察委員會採納時，不要強令其執行檢察委員會決定，檢察長可以通過行使職務收取權和職務移轉權避免出現檢察官執行與其信念不一的決定。這既是對檢察官辦案主體地位的尊重，也是國際社會普遍的做法。修改後的檢察官法第9條和人民檢察院組織法第29條均規定：“檢察官在檢察長領導下開展工作，重大辦案事項由檢察長決定。檢察長可以將部分職權委託檢察官行使，可以授權檢察官簽發法律文書。”該規定為檢察長的職務移轉權提供了依據。職務收取權和職務移轉權的確立，可以使檢察委員會決定的執行效果更加理想，是檢察委員會制度“剛柔相濟”的體現。

（三）內部行權與外部“借智”的關係。《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》第15條規定：“完善檢察委員會決策諮詢機制。建立健全專家諮詢委員會、專業研究小組等檢察委員會決策輔助機構。檢察委員會討論案件，可以邀請有關專家到場發表諮詢意見。”目前，不少檢察院都建立了本院的專家諮詢委員會，各檢察院可以將該諮詢委員會充分利用起來。可根據擬討論案件的爭議焦點是實體問題還是程序問題，分別邀請不同專業領域的專家到場發表諮詢意見。重視專家意見，是檢察系統的優良傳統，在司法責任制改革背景下，應當傳承和發揚。

（四）傳統工作方式與現代工作方式的關係。現代社會是一個信息化、智能化的社會。檢察機關正在推進“智慧檢務”建設，檢察委員會討論決定案件應當擺脱傳統的紙面閲讀方式，改進會議方式。除了疫情期間的遠程視頻開會方式外，辦案檢察官還可以通過電子屏幕展示證據，以給檢察委員會委員直觀的印象。（檢察日報 作者為四川大學法學院教授、博士生導師韓旭）

【來源：最高人民檢察院】

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