要點
我國自疫情發生以來出台了一系列財政紓困政策，力度較温和。根據IMF的估算，截止5月1日，我國疫情期間的財政紓困金額約為2.6萬億人民幣，相當於GDP的2.5％，日、英、美、加則為8.4％-20.1％。從結構來看，我國信貸支持較多、現金補貼較少；企業支持較多、家庭支持較少，居民失業金、補貼、消費券總計佔GDP的0.2％。
歷史上的非常時期不少國家和地區通過消費券、現金補貼、税收返還等方式穩定和刺激消費需求。美國自大蕭條時期開始發放食品券，並發展成日常補充營養援助項目（SNAP），次貸危機後很多國家、包括我國都發放過消費券，此次疫情期間我國又有50個城市發放餐飲、文旅、家裝券等。美國在2001年、2008年主要通過類現金的税收返還政策穩定消費。此次疫情衝擊期間，各國較多采用現金補貼的方式。澳、美、加、德、日、英現金補貼對GDP之比在1.4％-6.9％。
從效果上來看，消費券的作用不宜被高估，無限制和必需品消費券類似現金，更具普適性，救急又救窮；我國本輪已經推出的更多是可選品消費券，邊際拉動效應高，針對線下受損商業，但對類現金消費券和補貼的替代作用小。歷史上，類現金的消費券、現金補貼、税收返還對額外消費的拉動在16-40％，其餘用於還債、儲蓄等；低收入羣體，非常時期受影響大、消費傾向高、儲蓄率低，現金類政策用於消費的比例更高。
海外疫情發酵，出口相關企業就業壓力或將加大（估計出口工業就業1403萬人）。本次疫情中，美國的失業保險制度發揮了較大的作用，7周內首次申請失業金達3348萬人。而我國一季度城鎮領取失業保險金只有201萬人。相對而言，我國失業保障制度門檻高、覆蓋面窄、資金利用效率不高，覆蓋保障羣體與失業風險高的羣體間存在錯位，權利義務對等度、申請程序、農民工覆蓋率等問題有待解決。
正文
2月下旬以來，疫情開始在全球範圍內蔓延。截至5月8日，全球確診病例超過387萬例，死亡人數達27萬。疫情發生以來，各國不斷加碼經濟紓困措施，已經有大量國家採取了包括現金補貼、信貸擔保、税費優惠等財政紓困措施。
我國也自疫情發生以來出台了一系列的信貸支持、税費減免、補貼政策，但對比其他國家，我國的財政政策紓困力度總量較温和，結構上以信貸支持較多、現金補貼較少；企業支持較多、家庭支持較少。隨着海外疫情對全球供應鏈和我國外需的影響加大，以及輸入性病例風險壓制國內需求，就業壓力增加，我國對居民部門的收入補貼和消費刺激政策或可能加大。我們梳理了此次疫情與歷次危機中各國的消費刺激政策，及其拉動消費的效果，以他山之石，來觀察消費刺激政策的選項和有效性。
1、各國本輪財政政策對比
總體看，我國此次疫情後的財政政策力度較温和。根據IMF的估算，截止5月1日，我國疫情期間的財政紓困金額約為2.6萬億人民幣，相當於GDP的2.5％，日、英、美、加為8.4％- 20.1％。
從側重點來看，我國財政政策側重企業端、信貸税費支持及基建投資，居民端力度較小、現金補貼較少。企業方面，我國主要在兩個方面，1）貸款支持，包括針對抗疫企業的3000億貼息再貸款，對小微企業融資擔保；2）税費減免，包括小規模納税人增值税暫降3個月（湖北免徵、其他地區從3％降至1％），對公共運輸、生活服務、快遞服務收入暫免增值税，防疫物資企業擴產能税前抵扣，階段性減免企業社保繳費。
但我國在居民端救助主要包括三方面，1）失業保險：截至3月底，我國已向230萬名失業人員發放失業保險金93億元。2）困難羣眾補貼：財政部已安排1560億元困難羣眾救助補助資金的額度。4月10日，發改委價格司表示，疫情期間各地實際發放價格補貼累計達66億元，民政部社會救助司表示，今年全國共為6155.3萬人次的困難羣眾發放了補貼18.8億元（平均每人次30.5元）。3）消費券：根據中國家庭金融調查與研究中心甘犁教授的統計，截止4月下旬，各地方政府推出的消費券規模在390億元。三者加總僅佔GDP的0.2％。
相較之下，其他國家除了對受疫情影響企業的信貸支持（貼息與擔保）和税收延停繳，還有企業端的現金支持，但更重要的部分是側重於居民端的現金補貼，包括一次性現金補貼、新增失業救濟金、以及工資一定比例的補助。比如澳大利亞、美國、加拿大、德國、日本、英國現金補貼對GDP之比在1.4％-6.9％。
2、非常時期如何促進消費？
非常時期，不少國家與地區都有過多次通過現金補貼、税收返還以及消費券（分限制消費對象和不限制消費對象兩種）的形式維持消費穩定，補充有效需求。
2.1、消費券
美國在1929-33年大蕭條期間，對失業和低收入居民發放食品券、雜貨店商品券、農產品券，近2000萬人受益。在1939年建立起了糧食券計劃，以為窮人家庭提供食品補貼，併成為政府最主要的反飢餓項目。進入21世紀，美國農業部將食品券納入到食品保障體系，不僅讓窮人吃飽，還要讓他們吃好，保證吃得安全、營養、健康，並發展為SNAP（補充營養援助項目）。此外，在2008年次貸危機期間，美國布什政府對不同羣體分別發放了一定額度的消費券。其中，向每位美國納税人派發600美元、夫妻派發1200美元、未成年人派發300美元的消費券。
日本在1999年經濟危機期間，也曾針對符合條件的特定族羣發放“地域振興券”，包括家中有15歲以下兒童的家庭、65歲以上非被扶養者、社會福利機構者等低收入羣體，每人2萬日元消費促銷券（每張面額1000日元，每位受領者20張）。2008年次貸危機後，日本採取了“定額給付計劃”為所有日本居民（包括在日本合法居住的外國人）提供每人12000日元的消費券補貼。2016年日本政府在該財年補充預算中計劃針對低收入年輕人羣推出消費刺激政策，發放代金券用以購買日常生活必需品。此次疫情衝擊下，日本財政經濟刺激計劃包括向收入大幅減少的家庭發放20-30萬日元（約合人民幣1.29-1.93萬元）現金，並繼續發放折扣券和商品券扶持餐飲業和旅遊業，經濟刺激計劃規模將超過56萬億日元，超過日本GDP的1％。
次貸危機後，澳大利亞和泰國也對兒童、退休人員及社保投保人羣發放過80億澳元（約合373億人民幣）和1150億泰銖（約合224億人民幣）消費券。
中國在08年次貸危機中也採取了消費券政策。成都市在2008年12月面向全市城鄉低保、農村五保、城鄉重點優撫對象等三類人員，每人發放價值100元的消費券，發放對象計37.91萬人，合計金額3791萬元。杭州市在2009年1月發放總額1億元的消費券，主要面向低收入者或無收入者。其中市、區兩級持證低保家庭和困難家庭約1.55萬户，每户發放200元；登記在冊的企業退休職工約31萬人，每人發放200元；市本級註冊在內的小學、初中、高中生共26萬人，每人發放100元。後續杭州市還進一步擴大消費券的概念範疇，推出旅遊券、教育券、培訓券等多種消費券，2009年，總計發送總額達9.1億元。台灣地區於2008年12月向約2326萬人發放了856.6億元新台幣（人均3600元新台幣，約合738元人民幣）的“振興經濟消費券”，發放對象基本覆蓋全部人口。
受本次新冠疫情影響，消費券在我國被再次啓動。各地根據自身特點設計本地消費券不同的適用範圍、發放方式和發放對象，已有近50個城市發放實施，主要覆蓋餐飲業、旅遊業、零售、住宿、體育等行業。如濟南市、遼寧省發放針對文旅消費的消費券，河北省發放體育消費券，南京發放餐飲、體育、圖書、鄉旅等消費券。消費券資金部分為全額財政承擔，部分為財政 商户模式發放。如杭州發放的16.8億元消費券中，政府發放5億元，11.8億元由商家承擔[16]。中國台灣也再次計劃發行消費券，預算為200億元新台幣（約6686萬美元）[17]。下圖為消費券發放情況的統計：
2.2、現金補貼和税收返還
除了消費券，現金髮放和税收返還這種較為直接的補助方式也在非常時期為很多國家與地區採用。
美國之前主要通過税收返還方式提供補助。2001年為應對科網泡沫破滅帶來的衰退，布什政府的《經濟增長和税收減免調節法》提出了税收返還（tax rebate）政策，税收返還額相當於以10％的個人所得税税率對以前按15％所得税税率進行課税的部分應納税所得額進行徵税所減少的納税額，單身居民納税人最多可獲得300美元的個人退税，使用聯合申報方式的已婚個人最多可獲得600美元的個人退税，財政部簽發支票，最終有9200萬納税人收到税收返還，税收返還總額達380億美元，相當於美國2001年GDP的0.4％。2008年次貸危機期間，奧巴馬政府向每位納税人提供300至600美元的税收一次性返還，有子女家庭額外增加每個孩子300美元的返還，高收入家庭返還額略有減少。2009年調減了2009-2010年的收入税扣繳額，單個納税人每月少扣繳大約44美元的所得税[19]。
澳大利亞政府於2008年12月向兒童和退休人員發放超過80億澳元（約合373億元人民幣）的現金以鼓勵人們消費。
此次疫情衝擊期間，各國較多采用現金補貼的方式。美國國會批准了一項經濟救濟計劃，4月13日起向所有社保繳納者（除高收入人羣外）及其子女發放現金，給每位年收入7.5萬美元以下的美國成人公民發放1200美元，每個17歲以下兒童提供500美元，總計3000億美元。日本政府給每位公民發放10萬日元（約合1000美元），總計12萬億日元，美日的家庭現金補貼對GDP之比分別為2.6％和1.1％。
澳大利亞對每位符合條件的僱員向企業支付每兩週1500澳元的工資補貼，共計1300億澳元；並向政府福利接受者每兩週支付550澳元，向社保等人羣支付兩筆750澳元補貼，共計50億澳元。加拿大每月向因疫情而失去收入的人支付2000加元（最多四個月）共計240億加元，併為企業提供高達75％的工資補貼，共計710億加元。意大利加強休假員工的工資補充計劃。德國為受疫情影響嚴重自僱人士和小企業提供補現金補助，最高將直接支付1.5萬歐元共計500億歐元，並支付10億歐元用於提高短工津貼、低收入父母育兒福利。英國的僱主都有資格申請補助金，以支付被工人工資的80％，共計42億英鎊。
3、政策效果如何？
3.1、不宜高估消費券的拉動作用
消費券可以分為不限制消費對象和限制消費對象兩大類，前者相當於現金，後者又可分為必需品消費券和可選商品服務消費券。必需品消費券（食物券、超市券）也更類似於現金，此類商品需求的收入彈性小，但目的是對低收入者在受負面衝擊時達到最低生活保障。而可選商品及服務的消費券（文旅、餐飲、家裝、商場打折券），對應商品需求的收入彈性大，目的是為了拉動受負面衝擊行業的消費。我國本輪各地的消費券更多是可選品消費券，主要用於幫扶本地線下受損的服務業，其中針對本地商場的消費券與網銷打折券差異不大，更多是消費轉移（線上到線下）。相對而言，類似現金的消費券更具普適性，救急又救窮；可選品消費券更具針對性，也有其必要性，但救急不救窮，因此無法替代類現金消費券和現金補貼的作用。
日本1999年4-9月推出了“地域振興消費券”，發放給有兒童、老人的家庭、低收入羣體，每人2萬日元（每張面額1000日元，每位受領者20張），可用於大多數零售服務行業（彩票、郵票、税收、水電除外），6個月到期。該消費券計劃對消費有一定的短期刺激效果，但並非全部用於新增消費。根據日本經濟企劃廳6-7月對全國約9000個家庭的問卷調查結果表明，截止1999年6月15日，申請領消費券的家庭約有76％的已經使用了，佔到了發行額的將近90％，但該消費券僅拉動了32％的額外消費（消費淨增長/消費券使用量）。從“地域振興券”具體用途來看，用於服裝鞋類佔32％，食品佔29％，家居用品佔13％，教育娛樂佔12％。該消費券並非全部用於新增消費的原因是低收入羣體多將“地域振興券”用來替代日常消費開支，省下的錢或用於還貸、儲蓄等其他用途。[20]
台灣地區2009年實施的消費券政策亦是如此，該消費券不限制使用對象，民眾在有營業登記的商家都可以使用，不限制購買的商品，但最終統計數據顯示，1元面值消費券增加了0.164元的額外消費，也即台灣地區在扣除了商家配套促銷的效應之後，對消費的額外拉動為16％。使用品類方面必需品消費佔49％，耐用品佔34％，服務佔9％，其他為8％。[21]
3.2、現金補貼除了消費，還多用於還債
從現金補貼的使用方面來看，現金補貼除了一部分用於消費外，還可能用於償還債務等其他用途。Agarwal等（2007）發現平均來説，消費者的最初反應是將額外的資金先用於償還信用卡債務，然後才會用於消費[22]。CNBC在2020年4月8日發佈的一季度全美經濟調查結果也表明，對於直接的現金補貼的具體使用（多選題），大多數人會將其主要用來償還債務（45％）、其次才是消費（27％），還有24％的人表示用於儲蓄。
對於低收入羣體來説，危機中受影響大、消費傾向高、儲蓄率低，現金補貼對消費的提振效果較大。根據Broda&；Parker（2008）的調查，現金補貼對消費的提振作用更集中於低收入羣體[23]。低收入羣體大多並不會將現金補貼存起來，西南財經大學中國家庭金融調查與研究中心主任甘犁表示，儘管中國儲蓄率總體較高，但分佈極度不均勻，高收入人羣擁有高儲蓄，而低收入階層儲蓄較少，收入最高5％家庭的平均儲蓄率72.6％，佔總儲蓄50.4％；收入最高10％家庭，平均儲蓄率66.8％，佔總儲蓄62.5％[24]；而對於獲得的補貼，最低20％收入組的家庭會將82.9％的補貼用於消費，而最高20％收入組僅會將5％的補貼用於消費。因此，面對疫情，低收入羣體受影響較大，現金補貼可以對沖他們收入損失帶來的消費下滑[25]。
3.3、税收返還對消費的額外拉動類似
税收返還用於增加消費的比例在20％-40％左右。Johnson等（2006）對2001年美國税收返還的效果進行了研究，發現在收到支票的三個月內，大約20~40％的税收返還額會被用於消費，短期邊際消費傾向約為33％[26]。具體用途方面，與現金補貼比較類似，納税者在收到一次性的税收返還後可能首先用於還貸或儲蓄，其次才是用於增加消費。Shapiro（2003）對2001年美國的税收返還政策進行了調查，發現在經濟低迷時，納税人税收返還額大部分用於消費、大部分用於儲蓄和大部分用於償還債務的受訪者分別佔到21.8％、32％和46.3％，2002年的回訪調查中也發現情況大致相同，三個比重分別為28.1％、25.2％和46.7％[27]。
同樣對於低收入羣體來説，税收返還的邊際消費傾向更高。Johnson等（2006）對2001年美國税收返還政策的效果進行研究發現，低收入羣體短期內使用該支票的比例較高，明顯高於中位數線，達到了税收返還額的76％[26]。Parker等（2013）發現，2008年的税收返還也是如此，老年人和低收入家庭返還額的使用比例顯著高於其他家庭[28]。蔣奕等（2016）通過對歷次消費政策刺激的效果梳理發現，平均而言，税收返還和消費券帶來的實際收入的增加並不會被全部用於消費，但它們對低收入家庭的消費會有較大促進作用。[29]
4、完善失業保障體系，支持消費
4.1、外需疲軟，增加就業壓力
國內復工穩步推進，但海外疫情發酵，影響我國外需，出口相關企業就業壓力或將加大。受疫情影響，我國2月城鎮調查失業率躍升至6.2％（前值5.3％），3月小幅回落至5.9％，但仍較大幅度高於18年有數據以來5.1％的均值。2020年4月PMI新出口訂單下滑至33.5％，大幅低於去年同期的47.1％。
第四次經濟普查數據顯示，2018年工業企業從業人員有1.15億人，2019年我國出口交貨值在工業企業營收中佔比約11.7％，如果我們按此比例估算，從事出口的工業企業就業人員有1403萬人。如果出口下降10％，或意味着出口工業企業有140萬人的就業會受到影響。其中計算機、電子、通信設備製造業行業出口佔比最大，達49.3％，相當於有500萬人從事出口製造；其次為紡織服裝製造業，出口佔營業收入的22％，相當於有130萬人從事出口製造；電器機械製造業、通用設備製造業約128萬和102萬人從事出口製造。
4.2、失業保障制度的短板
本次疫情中，美國的失業保險制度發揮了較大的作用，從3月20日以來的7周裏，首次申請失業救濟人數總計達3348萬人。而目前我國失業保險覆蓋面較窄，一季度城鎮領取失業保險金人數只有201萬人，並未有大幅上升，同比反而下滑了11.5％。
資金利用效率有待提高。截至2018年底，我國失業保障基金規模已經達到5817億元，但根據4月10日人社部在新聞發佈會公佈的數據，今年第一季度發放量僅為93億元[30]，發放比例僅為1.6％，資金在保障需求方面發揮作用極為有限。
失業保障制度一般分為失業保險政策與失業救濟政策。前者為繳費型，主要是保障勞動者在失業期間的收入穩定；後者為非繳費型，主要為保障勞動者不會因失業陷入貧困（Feldstein， 1976）[31]。根據二者的資金來源、領取條件、待遇標準、領取期限的不同，將二者對比如下（王國洪， 2017）[32]：
失業保險政策與失業救濟政策之間沒有優劣之分，但在運行模式上存在很大的不同，需要在社會公平與效率之間進行權衡。失業救濟資金源於政府財政撥款，更加註重社會公平；而失業保障資金則是根據個人工資的比例進行繳費，側重於社會效率。美國、日本、德國等大多數發達國家主要採取失業保險型的政策[32]，按工資比例繳費並按比例獲取失業金，權利義務對等。
而我國的失業保障政策採用了失業保險型的繳費模式，卻是失業救濟型的補助模式，權利義務有差距。根據我國《失業保險條例》，職工按收入比例繳費，其中單位繳納2％，職工繳納1％；但失業後獲得的補助金卻是依據當地工資標準及最低生活保障水平標準的固定金額，獲得的救助金補助與繳納義務不對等。
另一方面是程序設計的問題，申領門檻高，覆蓋面不夠廣，程序較複雜。根據我國《失業保險條例》，申請失業補助金需要滿足三個要求：一是已按照規定繳納失業保險滿一年的；二是非因本人意願中斷就業的；三是已辦理失業登記，並有求職要求的。這排除了未繳納失業保險或繳納不足一年的流動性短期工、以及辭職員工[33]。此外，《失業保險條例》還規定失業金申領應當在用人單位所在地的就業局辦理，這給疫情期間無法返回工作地的失業人員申領成本增加。
在申請失業金能夠獲得的額度方面，效用有待提高，我國失業保險金領取的標準按照當地的最低工資標準設定。一般而言，發達國家失業金替代率在50％-60％之間，發展中國家在40％-50％之間，而我國替代率卻一直停滯在18％-25％之間[34]，給付標準偏低；以北京為例，累計繳費時間在1-5年的情況，失業保險金髮放標準為1292元每月，這低於北京的平均月工資（11874元），也遠低於北京市2020年的最低工資2200元；而如果繳費時間不超過兩年，領取時間僅為3個月[35]。此外，成都市的失業保險金髮放標準為1320元或1424元，按照失業人員原單位所在地同期最低工資標準（1780元[36]）的70％執行[37]。
4.3、失業保障體系待完善
首先，失業保障制度的權力與義務應當對等。如果選擇失業保險型的繳費模式，則在發放的時候也應當以工資一定比例來發放，提高失業人員獲取失業金的效用；如果選擇失業救濟型的發放模式，則不應當要求繳納失業保險，或者所有從業人員都繳納相同額度的金額。
其次，需要對申請程序進行改善，簡化申請需要繳納的材料和程序。在程序設計上，一方面可以簡化需要提交的材料，轉由用人單位直接提交失業證明等；另一方面也可以將程序完全電子化，便於失業金的申領，目前國家人社部也正在積極推進申領程序的電子化，爭取在6月底實現所有直轄市、省會城市的手機申領[38]。
我國的失業政策涵蓋範圍尚不完善，可以考慮進一步完善失業前後的保障。國外的失業制度包括職工在職期間的合法權利保障，減少失業的發生；職工失業期間的救濟金補助，以及失業後的勞動技能培訓等，增強就業競爭力（王國洪， 2017）[39]。美國的就業服務辦公室可以免費提供多種就業服務，包括髮布最新勞動力市場信息、職位空缺推薦、各種就業技能培訓項目，以及測試和諮詢等。我國的失業保障政策則重點關注補助金的安排，對於事前防範和事後提升也還有待加強。
我國城鎮户籍職工就業保障明顯好於農村户籍職工，因此也需要特別注重對農村户籍職工的失業保障。根據西南財經大學甘犁教授的調查數據顯示，我國農村與城市職工社保參保與合同工簽訂情況如下：城鎮職工在三類社保的參保佔比都遠超農村職工，其中城鎮職工有48.7％受失業保險保障，而農村職工僅有13.3％，因此大部分農村職工將面臨一旦失業立即失去收入的困境。而農民工受影響比城鎮户籍職工更大。中國家庭金融調查與研究中心的數據顯示，今年3月農村户籍職工的就業率與利用率只有78％和32％，低於城鎮户籍職工的90％和41.1％。
