文/俞勇，鄭鴻，廣東粵財投資控股有限公司
2020年1月初，中美雙方達成並簽署第一階段經貿協議，其中第四章為金融服務內容，涉及銀行服務、信用評級服務、電子支付服務、金融資產管理服務、保險服務，以及證券、基金管理及期貨服務六個方面，概括而言，就是我國應實行大幅度金融開放。實際上，協議關於金融領域對外開放的內容與黨的十八大以來我國金融擴大開放的方向是一致的。2019年至今，我國逐步實施銀行、保險、證券、評級、支付、徵信、金融市場等領域約30條具體開放措施，在促進金融領域良性競爭、提升金融機構國際競爭力、實行跨境投資便利化、推進人民幣國際化等方面發揮了積極作用。然而，由於我國金融開放起步時間晚，不少方面仍不完善，尤其是金融基礎設施建設，需要加快補齊相關短板，為金融開放打好堅實的基礎。
一、我國金融基礎設施應對金融開放面臨的挑戰
金融基礎設施應包括法律、會計標準、信用環境等軟設施，以及清算結算系統、重要支付系統、基礎徵信系統等硬設施。當前，我國金融軟硬設施仍存在諸多不完善之處，在應對金融業開放進程中將面臨不少挑戰。
目前，無論是從金融業整體來看，或是從金融機構個體而言，均表現出大而不強的特徵。這就導致我國金融領域在國際上的話語權不強，參與制定國際金融規則的能力不足，開展國際金融服務貿易受到諸多不公對待與限制。金融業大幅度對外開放，國內法律需要與國際法律對接，金融機構交往與合作更頻繁，會使法律體系不健全的困境更為凸顯。一是我國目前尚未有專門的金融法，金融法律體系不夠健全，許多監管部門之間、國家與地方之間等的監管法規存在不一致甚至衝突的情況，內外法律短期內難以協調，導致金融機構面臨“展業不公”和“風控失效”雙困境。二是我國法治能力和水平仍有較大提升空間，諸多法律規則執行不嚴、處罰較輕，導致金融領域違法現象頻發，難以迅速融入國際金融領域。三是我國發展政策、法律法規等的連續性和可預期性有待提升，金融涵蓋經營風險，需要加強對預期的判斷以降低風險，政策和法規的連續性缺乏，導致金融開放的預期效應降低。四是由於新冠肺炎疫情的影響，各國均採取“暫停經濟”方式來阻斷疫情蔓延，同時出台了諸多臨時金融應急措施，如美國就綜合使用了商業票據融資機制（CPFF）、一級交易商信貸便利機制（PDCF）、各國央行互換機制（美元流動性互換機制）、緊急貸款機制、擴大貨幣市場便利機制等機制（俞勇和鄭鴻，2020），這些機制有些是全新的，有可能導致我國金融規則與國際規則對接的及時性出現問題。
雖然美國的會計準則並不代表國際準則，但由於其在國際話語權的強勢地位及資本市場的強大，是國內企業上市追求的重要資本市場。我國會計準則與美國會計準則有諸多不同之處，面臨“税費”和“財報”雙衝突局面。如對於上市公司信息披露準則的規定，美國就提出不允許不符合美國會計披露準則的企業到美國上市融資，這將導致諸多國內企業無法到美國融資，即使在美國已上市的企業也會面臨法律合規風險，甚至退市風險；又如我國證券法與美國證券法對上市公司財務造假等處罰的不同，兩國法規之間的不協調，可能會對相關事件的處理造成一定的困難。
此外，在企業估值、資產估值、商譽減值等會計準則上均有諸多差異，勢必重構企業及資產估值邏輯，規則在短期內難以統一，進而影響金融市場的波動。
目前，我國信用體系尚不健全，可能導致系列問題。一是信用體系不健全導致的信用缺失和誠信不足成為當前我國經濟社會運行的主要障礙之一，不利於營造良好公平競爭的市場環境。二是信用體系不健全導致違約、侵權等成本過低。如知識產權的保護問題，成為我國企業融入國際市場、金融開放的重要阻礙之一，使我國企業的國際化面臨法律合規風險的巨大挑戰。雖然新《證券法》對欺詐發行、信批違法等行為大幅提高了違法違規成本，並確立了“明示退出、默示加入”的集團訴訟規則，但相對於違法所得而言，現有違法成本仍然過低，且“明示退出、默示加入”規則不夠明晰，追責成本較高。三是我國評級體系與國際評級體系短期內難以銜接，容易導致國內金融市場穩定性出現較大波動。評級體系是信用體系的重要組成部分，主要功能是對機構進行評級。目前國內評級機構以大公國際資信評估有限公司、中誠信國際信用評級有限公司等為主，而國際上則以標準普爾、穆迪和惠譽國際三大信用評級機構為主。雖然國內評級機構致力於與國際的主要評級機構有規則對接，但二者主要的服務對象和生存環境有較大區別，難以在短期內完全實現。隨着金融對外開放的深入，國際評級機構將加快進入國內，二者評級結果的不統一，將增加我國金融市場的不穩定性。如受新冠肺炎疫情影響，全球金融市場可能出現較大波動，美國金融市場首當其衝，但國際評級機構對受疫情影響的企業及金融機構的評級規則與國內不同，這也可能導致我國金融市場不穩定性增加。
首先，反洗錢規則不統一，使應用區塊鏈、人工智能、大數據等技術監測預警反洗錢活動效果大打折扣，洗錢、恐怖活動、投機等違法犯罪活動增加。其次，反洗錢國際監管要求日益完善和動態化，國內反洗錢規則難以適應嚴峻的國際監管形勢，短期內使國內金融機構或對外投資活動面臨更大合規風險。再次，對接國際反洗錢監管規則及要求，在制度、系統建設、風險監測等方面需要投入巨大的財力、物力和人力，可能使我國金融機構（尤其是中小金融機構）國際化進程受到一定的限制，進而導致我國金融業開放的競爭基礎不強。
一國金融業發展的深度和廣度受該國公民金融教育水平的制約，金融教育的低水平和金融知識的缺乏，將從根本上削弱一國金融體系的安全（關偉等，2013）。而金融消費權益保護的關鍵是消費者自身利益的主張和證據的提供，這需要消費者熟悉金融知識。我國金融市場參與者數量龐大，自然人佔據金融市場主體，但大部分消費者金融知識缺乏、金融欺詐防範等意識薄弱。隨着金融開放的深入，金融產品將極大豐富，對金融產品缺乏認知的普通民眾極容易導致“羊羣效應”，影響我國金融市場的穩定。
金融資產登記託管系統作為目前我國最活躍的金融基礎硬設施，其使用頻率最大，是我國當前金融開放程度最高的金融基礎硬設施。然而，一方面，我國現有金融資產登記託管系統的範圍僅包括金融監管和自律性組織（其實質是官方）的系統，未包括或較少包括金融機構的系統，尤其是中小銀行、保險、信託等機構的系統未被納入；然而，隨着中小銀行、保險、信託等機構，甚至於螞蟻金服、蘇寧金融等基於電商平台的機構也已成為我國金融資產登記託管的主要系統，這些系統目前暫未納入其範圍，導致風險防線不健全。其次，隨着金融開放進一步擴大，國外金融資產登記託管系統的主體券商機構將加快進入我國的步伐，藉助資金、技術、人才、經驗等領先優勢，加快佈局和對接我國金融資產登記託管系統，這將加劇對本土專業人才的需求競爭，進一步導致我國金融基礎設施領域專業人才缺乏，進而出現“人才缺乏與流失雙困境”。
目前，全球各國之間的金融機構結算主要通過SWIFT系統。雖然該系統是獨立且保持中立的系統，但從其運作來看，實際已由美國控制。CHIPS和Fedwire是美國兩大核心結算清算系統，前者主導跨國美元交易清算，後者主要負責國內美元結算。目前CHIPS已發展成為擁有12家會員銀行、14家參加清算銀行與眾多非參加清算銀行組成的龐大國際結算清算網絡，其承擔世界上95%以上的銀行同業美元支付清算與90%以上的外匯交易清算。目前，各國和地區均有平行於CHIPS的交易系統，如歐洲的TARGET（泛歐實時全額自動清算系統）、英國的CHAPS（倫敦銀行自動清算支付系統）、中國的CNAPS（中國現代化支付系統）均可用於本幣或多邊貨幣的清算，但是各國的交易系統仍然依賴於SWIFT進行報文轉換。
一旦金融機構被CHIPS切斷支付通道就無法進行跨境美元業務，而一旦被SWIFT切斷報文轉換通道，其不僅無法進行美元跨境清算，連人民幣、日元和歐元業務也無法進行。美國通過《國際緊急經濟權利法案》（IEEPA），授權財政部海外資產控制辦公室（OFAC）以反恐為名從SWIFT調取和掌握絕大部分的轉賬交易信息，並根據SWIFT報文追蹤涉及美元的交易信息，進一步掌握SWIFT系統，並可通過CHIPS、Fedwire切斷涉及美元的金融交易。因此，我國金融結算清算系統及交易設施的獨立性將面臨較大挑戰。
完善的規則是抵禦外部衝擊的有力武器，機構齊全是防範風險的基礎。然而，由於我國在交易報告規則的不完善以及相關管理機構缺失，也將面臨不小的挑戰。第一，國內外交易規則不同，存儲的報告規則、類型等有較大區別，交易報告途徑、技術路徑等的不同導致交易成本上升，對外部風險衝擊的第一反應時間遲緩，金融機構風險敞口增加。第二，由於規則的缺乏與差異，運用大數據、人工智能等技術進行反洗錢防範效果大大降低，導致洗錢風險、投機活動等違法犯罪增加。第三，交易報告專職管理機構不明確，導致交易報告管理、挖掘和利用等缺失，進一步使我國金融業的外部衝擊風險增加。
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數據顯示，2019年上半年人民幣跨境支付系統（CIPS）產生的交易額僅有16萬億元，遠低於國際主流支付系統交易額度；2009年底人民幣國際化指數（RII）只有0.02%，經過10年努力，截至2018年底RII達到2.95%，人民幣躍居全球第五大支付貨幣，但仍遠低於美元、歐元、英鎊等貨幣的比例。其重要原因是全球支付系統基本由美國控制，且CIPS服務的便利性、可獲得性、跨境業務的熟悉程度、市場習慣和行為等均遠落後於SWIFT和CHIPS系統。
隨着金融科技的發展及世界金融支付體系的競爭，2019年6月基於“主權數字貨幣非核心功能的商業化”Libra支付體系的出現，將進一步增強美元國際貨幣的地位，對全球匯率、金融市場都有較大影響，對現有的金融體系結算、清算和交換效率等更是一大挑戰。此外，INSTEX結算機制、“金磚支付”體系等的不斷出現，使我國CIPS系統將面臨激烈的競爭。
首先，我國基礎徵信系統行業標準、監管標準等不強，無法與國際監管標準銜接，導致基礎徵信國際話語權不強。截至目前，全國共有央行徵信中心、上海資信和百行徵信三家個人徵信機構，分別位於北京、上海和深圳。個人徵信系統尚未統一，説明我國對個人徵信行業標準、監管標準不夠清晰和明確。此外，從我國P2P行業的整治和清退的歷程，以及對其監管標準的反覆也可看出基礎徵信監管標準缺失。其次，基礎徵信設施不完善，導致故意違約、欺詐等違法犯罪行為增加。如近幾年快速發展的P2P行業，由於基礎徵信設施不完善，無法對貸款機構、貸款人等徵信進行監測，多頭借貸、共債等行為難以被及時發現，故意逃廢債、欺詐等問題相繼出現，導致P2P行業被整治清退。再次，基礎徵信技術違規使用，導致合規風險增加。如近兩年，個人徵信機構常用的“爬蟲”技術①卻成為監管重點打擊對象。通過“爬蟲”抓取網絡公開信息並不違法，但如果抓取的是未公開、未授權的個人敏感信息就屬於違法行為，違反了2017年6月1日實施的《網絡安全法》以及“兩高”相關司法解釋。2019年以來，魔蠍科技、公信寶、存信數科、信用管家、同盾科技、新顏科技、聚信立、有盾、天機等徵信機構就因違規使用“爬蟲”技術而被警方調查。
持續發酵的新冠肺炎疫情，對全球金融業、資本市場、宏觀經濟、社會發展等造成嚴重衝擊。僅2020年3月13日，美國、德國、巴西、俄羅斯等9國股市發生熔斷，我國同樣受到較大沖擊，1月底至3月底兩個月內A股跌幅超過10%。這引起我們對金融應急災備系統建設的擔憂：一是目前我國未有全國統一的金融應急災備系統，且各金融機構應急災備系統建設較為落後，僅銀行有較為完善的金融基礎設施應急系統。二是我國多數金融機構或類金融機構的基礎設施應急系統均未按照“兩地三中心”進行災備建設。一旦遇到緊急情況，我國金融基礎設施將受重大打擊。如一旦受傳染病、地震等災害影響，金融基礎設施與國外金融基礎設施聯接被切斷，將重創我國金融業發展。
二、在金融開放中加強金融基礎設施建設的政策建議
應把握主動權，以“市場化漸進式”方式實行雙向開放，從完善法律法規、會計標準等方面提升金融軟設施的應對能力，從明確各金融基礎硬設施的監管主體、構建獨立的支付清算結算系統等方面提升金融安全防護能力，為金融開放保駕護航。
第一，參考PFMI和中央《統籌監管金融基礎設施工作方案》的金融基礎設施監管框架，加快出台符合我國國情的金融基礎設施監管法律法規，明確金融基礎設施相關參與主體的職責與義務，構建完整的頂層監管框架。第二，以《統籌監管金融基礎設施工作方案》為藍本，明確我國FMI範圍，並納入宏觀審慎監管範圍，由央行對FMI進行統一監管，構建透明的風險管控標準。第三，結合我國“一委一行兩會”的金融監管體制，建議參考美國的二元監管體制，即由金融穩定發展委員會（金融委）負責認定重要FMI並將其納入宏觀審慎監管框架，由於目前關鍵的金融基礎設施主要由央行監管，金融委辦公室也設在央行，可由央行作為金融基礎設施的統籌監管機構，設置相應的處室專職負責，由央行、銀保監會、證監會等監管機構負責行業監管。第四，借鑑美、英等發達經濟體的經驗，建立金融基礎設施的監管指引，包括機構准入、治理結構、業務規則、財務管理、風險控制、系統安全、信息披露、信息保存、審查評估、處罰和風險處置、認定和退出機制等，及早對金融基礎設施進行全面監管，並根據實際情況調整監管策略。第五，提高金融基礎設施相關監管法律法規的穩定性。增加系統重要性金融機構監管法規制度，明確銀行、保險、證券、信託等系統重要性金融機構監管辦法，兼顧國際金融基礎設施相關法律基礎、制度框架、運行規則、監管規則等，可設置過渡期，漸進式對接。第六，建立金融市場基礎設施處置機制，充分實施《國際支付結算體系委員會與國際證監會組織原則》，增強相關法律的協同性，以及金融市場基礎設施的韌性。完善金融科技的法律、規制和監管框架，制定金融科技行業標準，以金融科技手段完善金融基礎設施建設。
第一，積極與國內重要金融機構及金融基礎設施主體機構進行溝通（如系統重要性銀行、保險等機構），做好配套的頂層機制設計、流程設計等，並設置一定的過渡期（如兩年），為對接國際會計標準預留合理的時間，保持業務的連續性。第二，同類金融業務規則儘可能“合併同類項”，以國際會計標準在貨幣市場、債券市場、外匯市場等的應用作為開放對接的突破口，實現制度性、規則性開放，以此推進國際會計標準在金融領域的全面實施。
第一，健全社會信用法規體系，構建規劃、政策、法規、行業自律等主次分明、協調統一的信用法規體系。第二，建立健全社會信用信息共享機制，提高社會信用管理水平。加快打破部門間信息共享的壁壘，加快政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信四大核心領域的信用體系建設，構建覆蓋全社會的信用體系。第三，加快大數據技術的應用，構建基於國家的“互聯網 監管”信用管理系統。一方面，引入大數據分析技術，對大量的企業信用信息進行甄別，與信用評級標準進行比對，形成企業信用評級報告；相關監管部門根據市場主體在不同領域的信用狀況實行差別化監管措施，節約監管成本，提高監管效率。另一方面，基於大數據技術，應用智能算法，建立風險預判預警機制，實現對失信行為的早發現、早提醒、早處置，提高監管的及時性、精準性及有效性；督促市場主體保持良好信用，避免發生潛在重大失信行為而產生嚴重後果。第四，建立信用跨境協作配合機制，提高信用國際化管理水平。如建立知識產權保護機制、證券期貨跨境協作配合機制、銀行跨境協作配合機制、保險跨境協作配合機制等。
首先，加強對反洗錢國際標準和海外反洗錢處罰案例的學習研究，積極對接國際反洗錢規則。金融監管機構及金融機構要加強對《反洗錢、反恐融資合規性和有效性評估方法》《打擊洗錢、恐怖融資與擴散融資國際標準：40條建議》等國際反洗錢規則、標準等的學習，並加強對全球因違反反洗錢規則而被處罰的案例研究，在熟知國際反洗錢規則和標準的基礎上，積極對接國際反洗錢規則，以此相互促進構建銜接好內外規則和制度。其次，加強反洗錢國內外法規的宣傳，尤其是要加強金融監管機構、金融機構等相關從業人員反洗錢規則的培訓，提升國際反洗錢合規意識與專業知識。再次，強化監管科技在反洗錢機制中的應用，提升反洗錢的效率。如運用生物識別、大數據等技術核驗客户身份，運用區塊鏈技術核驗交易的真實性，運用人工智能、機器學習等技術強化金融活動的監測預警等。
第一，發揮《消費者權益保護工作部際聯席會議制度》的制度優勢，聯合中央網信辦、發改委、工業和信息化部、公安部、司法部等相關部門，組織開展對金融消費侵權熱點和典型違法活動的治理。第二，制定和實施金融消費者權益保護工作的重大政策、措施和統一操作指引，聯合教育部、中國消費者協會等相關部門，加大組織力度對消費者權益保護法律法規和政策的宣傳普及。第三，借鑑美國、英國、澳大利亞、日本、新加坡等國家的金融教育國家戰略。明確國家金融教育戰略規劃，根據經濟、金融、改革開放等方面的最新形勢及時對《中國金融教育國家戰略》具體內容進行修訂，並公開發布指導金融教育工作。第四，由央行牽頭，教育部、財政部、銀保監會、證監會及其他相關部門共同參與，根據金融教育國家戰略制定符合國情的金融教育框架，制定統一性、分層推進、針對性強的金融教育體系。第五，由央行牽頭，制定金融業相關金融機構從業准入資格教育體系，制定科學的金融知識教材，增加金融消費者保護相關知識內容，提升金融從業人員金融消費者的保護意識和專業管理能力。
第一，明確重要性金融資產登記託管系統的主管機構，完善各主管機構的監管協調框架。如中央結算公司的出資人是財政部，業務監管機構是人民銀行，人事任免權在銀保監會，但內部卻形成了控股集團形式的治理架構，如何協調各機構之間的監管關係顯得尤為重要。第二，建立各系統間、各系統層級間的“防火牆制度機制”，防範關聯性、傳染性等風險。如中央結算公司系統、交易商協會系統等之間的“防火牆制度機制”，中央結算公司系統下的中央債券綜合業務系統、銀行間債券市場信息系統等之間的“防火牆制度機制”。第三，強化各系統的專業化職責，優化各系統的專業化分工，提高服務的準確性和效率。第四，加快區塊鏈、人工智能、大數據等技術在各系統的應用，引進培養相關人才。隨着區塊鏈、人工智能等技術的快速發展及在金融領域的應用，金融業態、監管機制等正深刻重塑，亟需引入相關技術及人才，順應趨勢的發展及應對隨之而來的技術風險、合規風險等新挑戰。第五，按照“兩地三中心”的金融系統災備體系建設要求，完善金融資產登記託管系統、交易設施及交易報告庫災備體系和系統建設，保持業務持續性。第六，完善交易報告庫相關監管法規和制度機制，成立或指定專門的機構作為交易報告庫。目前央行承擔了主要的支付、結算清算等監管職能，且承擔了反洗錢監管，建議可由央行結算清算系統作為專門的交易報告庫，在上海和深圳成立兩個分庫。
第一，以“一帶一路”建設為抓手，加快推進建設人民幣離岸結算體系，爭取更多國家和地區加入“一帶一路”建設，推動倫敦人民幣離岸中心成為覆蓋“一帶一路”乃至全球的人民幣支付途徑和渠道；擴大中東歐國家的經貿投資，完善我國優勢產業在歐洲地區的佈局，擴大人民幣的使用範圍，奠定人民幣貿易使用基礎、政策框架和節點佈局。第二，加快人民幣國際化政策體系建設，應由央行牽頭，採取漸進式人民幣國際化的方式，以“服務實體經濟、促進貿易投資便利化”為基本導向，順應市場需求，逐步建立人民幣跨境使用政策體系，有序解除人民幣跨境使用的政策限制；在促進貿易便利化基礎上逐步放開直接投資、跨境人民幣資金池、銀行間債券市場、RQFII、滬港通、深港通、債券通等，並完善相關基礎設施，鞏固本幣優先地位，為人民幣使用開闢有效通道，保障人民幣安全高效使用。第三，充分利用時間窗口期提升人民幣SDR權重，在金融雙向開放保證安全的前提下，持續加快人民幣債券、衍生品等國際化開放進程；拓寬資金雙向流通渠道，完善多層次資本市場建設，進一步放寬外資參與國內股市、債券回購、私募投資基金、金融期貨、商品期貨等；加快上海國際金融中心基礎設施、政策體系、制度機制等的建設，大幅提升金融服務貿易比重，進一步提升人民幣SDR權重。第四，借鑑國外金融基礎設施建設的成功經驗，加強以人民幣支付結算體系為核心的金融基礎設施建設，以海外清算行深耕離岸市場為突破口，促進國際間金融基礎設施的協調，增強各個管理部門對金融基礎設施重要性的認識與理解，優化各個功能體系，促進金融工具之間的轉換，為金融活動信息的交換和安全提供有力保障。第五，加強區塊鏈、人工智能等技術在人民幣支付結算基礎設施和數字貨幣的應用研究，以支付結算系統和數字貨幣為突破口，建立國家金融安全的攻防體系，提升我國金融安全防護能力。第六，利用我國對外輸出新冠肺炎疫情防控經驗及物資的機遇期，以及石油價格暴跌衝擊“石油美元”體系的時間窗口期，加大推廣我國跨境支付結算清算系統，提升人民幣國際使用比例。第七，疫情給全球資本市場造成巨幅波動，而我國資本市場基本保持穩定，我國資產受全球投資者青睞，可抓住這個時間窗口，積極推廣我國證券交易系統、金融資產登記委託系統等與國際主要金融基礎設施的聯接。
徵信系統是新出現的金融基礎設施，其建設並未有太多的經驗，但從其發展規律來看，可以從以下幾方面進行完善。第一，豐富和強化徵信數據機構的監管，以市場化方式發展徵信基礎系統和數據，如螞蟻金服的“芝麻信用”、京東白條等。第二，拓寬徵信監管範圍，如將網絡貸款機構、小額貸款機構、租賃機構、電商平台（如百度、阿里、騰訊、京東和蘇寧等）等納入徵信監管範圍。第三，加快引入監管科技，豐富基礎徵信監管工具。引入區塊鏈、人工智能、大數據等監管科技，豐富監管手段和工具，提升監管準確度和效率。第四，強化金融基礎徵信體系和系統的動態性管理，制定統一的監管標準，以“提高准入門檻、分級管理模式、扶優限劣、規範發展”的原則，實行牌照制管理，每年對持牌機構進行評估，對不達標的給予整治清理。第五，建設徵信系統“防火牆”，提升信息安全防範能力。對接國外系統應建立相應的“防火牆”制度和機制，確保信息的安全使用。
第一，可借鑑美國“全國突發事件管理系統”，構建我國金融應急災備系統，並將其作為金融突發事件應急管理系統的子系統之一，納入金融基礎設施進行統一監管。第二，應急災備系統應遵循“兩地三中心”原則，分開建設並保持相對獨立性。第三，綜合利用信息化政府建設、數字化經濟建設、金融科技建設等技術成果，建設“自上而下、部門聯動、指揮靈活、統一協調”的金融應急災備系統。