健全平台經濟治理體系 實現規範健康持續發展
【反壟斷專家談②】
互聯網平台經濟作為生產力新的組織方式，對優化資源配置、促進創業創新發揮了重要作用，已成為經濟發展新動能。近年來，互聯網平台經濟在全球範圍內蓬勃發展，在新冠肺炎疫情衝擊、世界經濟陷入低迷的情況下，平台經濟仍保持強勁發展韌性，實現逆勢增長。截至2020年年底，全球市值超過百億美元的平台企業達76家，市值總額達12.5萬億美元，同比增速達57%。
我國互聯網行業同樣保持良好發展勢頭，形成一批規模較大、有國際影響力的互聯網平台企業。截至2020年年底，我國市值超過10億美元的平台企業達197家，較2019年增加23家。與此同時，互聯網平台企業發展不規範問題日益突出，侵犯用户權益、擾亂市場秩序現象頻頻發生，威脅數據安全的風險不斷增大，加強規範和監管互聯網平台企業、建立健全平台經濟治理體系已成為世界主要國家的共同選擇。
我國平台經濟領域逐步形成“一業一策”的治理模式
長期以來，中國政府秉持“鼓勵創新、包容審慎”的治理理念，積極探索適合平台經濟發展特點的審慎監管方式，推動平台經濟實現快速發展。對於看不準的新業態新模式“先觀察一段時間”，留足發展空間；對於看得準的新業態新模式，量身定製監管模式，加快制定監管規則；對於潛在風險很大、有可能造成嚴重不良社會後果的，嚴格加強監管，重點整治違法違規行為。目前，我國平台經濟領域已逐步形成“一業一策”的治理模式，從電子商務到網絡約車、從互聯網金融到網絡直播，針對平台經濟的新模式新業態，相關行業主管部門大都制定了專門的監管規則。
可以説，“一業一策”治理模式在我國平台經濟的成長期發揮了重要作用，隨着互聯網平台經濟步入相對成熟的階段，市場集中、數據集中、算法控制等帶來新的風險和挑戰，“一業一策”治理模式不適應、不兼容的問題也日益突出。比如，平台經濟大多具有跨行業、動態變化的特點，往往涉及多個監管部門，對傳統各個部門邊界清晰的垂直監管體系帶來新挑戰。
世界主要經濟體都在加速平台經濟法律制度創新改革
隨着平台經濟發展特別是超大型平台崛起，世界主要國家普遍認識到平台越大、責任也應越大，歐美日澳等主要經濟體針對平台經濟的監管政策幾乎同時出現重大轉向，紛紛加速法律制度創新改革，加強規範和監管互聯網平台企業發展。國外法律制度創新主要體現在兩個方面：
一是聚焦超大型平台制定專門的監管規則。由於超大型平台不僅引發了排除限制競爭等經濟層面的問題，還越來越對社會乃至政治產生更廣泛的影響。因此，歐美日澳等發達國家和地區都提出了專門針對超大型平台的監管政策，試圖通過建立“事前監管”制度直接對超大型平台進行規制。例如，歐盟《數字市場法案》通過將超大型平台界定為“守門人”平台，直接對其可能實施的不公平競爭行為進行了嚴格限制。美國提出《終止平台壟斷法案》等四項針對超大型平台監管的法案，同樣提出“覆蓋性平台”的認定標準以及必須履行的特殊義務。日本《提升特定數字平台的透明度和公平性的法案》、澳大利亞《新聞媒體和數字平台強制議價準則》的規制對象均為特定的超大型平台企業。
二是聚焦平台“競爭、數據、算法、內容”等共性要素建立通用監管規則。從競爭來看，歐盟、澳大利亞等均提出了針對互聯網平台的創新性競爭政策，德國正式頒佈了全球首部系統針對平台經濟挑戰而進行全面修訂的反壟斷法。從數據來看，最典型的代表為歐盟《通用數據保護條例》（GDPR），其中對包括平台在內的企業收集、存儲和處理用户數據作出了明確要求。從算法來看，歐盟《人工智能法案》提出針對高風險人工智能系統建立數據庫並加強算法公開透明；美國《算法正義和在線平台透明度法案》提出加強算法備案審查。從內容來看，德國、法國等均制定出台了相關法律法規，要求平台對內容監管承擔更多責任；澳大利亞甚至將平台“未能防止重大暴力內容”在網絡上傳播列入刑法。
建議加強超大型平台通用監管規則建設
相較於我國“一業一策”治理模式，國外的平台經濟監管模式更側重於建立通用監管規則。建議結合我國實際、借鑑國外經驗，在我國各行業分類監管的基礎上，加強“競爭、數據、算法、內容”共性要素和超大型平台的通用監管規則建設，形成監管合力，健全平台經濟治理體系，推動我國平台經濟規範健康持續發展。
一是探索研究符合中國國情的超大型平台監管規則。從用户規模、市值規模等量化指標，以及資本擴張的範圍和影響力等方面研究制定超大型平台的認定標準。從公平競爭、用户權益、網絡和數據安全等方面施加額外的義務，規制超大型平台的行為。
二是圍繞共性要素健全平台經濟通用監管規則。完善反壟斷和反不正當競爭相關規則，通過設立專條或細化規則等方式，提升其在平台經濟領域的適用性；研究制定《數據安全法》《個人信息保護法》配套細化規則，完善數據分級分類管理，強化平台主體責任；研究制定科學合理的算法備案、算法審查等監管制度，加強高風險領域算法監管規則構建。
三是建立平台經濟政策評估制度。加強平台經濟各細分領域調查研究，加深對平台特點、商業模式等的認識，定期對平台經濟相關政策實施效果開展評估，以適時根據平台經濟發展情況進行修訂，使政策更加科學精準、務實管用。
（作者：張春飛，系中國信息通信研究院政策與經濟研究所副所長）