作者：陳益刊
對於化解地方債風險，中央部委通過統籌協調再融資債券、金融機構支持地方展期降息，緩釋風險，地方也壓實主體責任，統籌資源化債。
為了防範地方政府債務風險，中央提出制定實施一攬子化債方案，備受市場關注。這方面國務院有了最新部署。
8月28日，十四屆全國人大常委會第五次會議審議《國務院關於今年以來預算執行情況的報告》（下稱《報告》），《報告》明確下一步財政五大重點工作之一，是防範化解地方政府債務風險，主要有三大要點：
·制定實施一攬子化債方案。
·中央財政積極支持地方做好隱性債務風險化解工作，督促地方統籌各類資金、資產、資源和各類支持性政策措施，緊盯市縣加大工作力度，妥善化解存量隱性債務，優化期限結構、降低利息負擔，逐步緩釋債務風險。
·加強跨部門聯合監管，始終保持高壓態勢，強化定期監審評估，堅決查處新增隱性債務行為，終身問責、倒查責任，防止一邊化債一邊新增。
目前中國地方政府債務風險總體安全可控，但受經濟下行、財政收入下滑、舉債規模增加、償債進入高峯期等影響，一些市縣償債能力弱，債務風險較高。而地方政府債務風險又主要集中在隱性債務，即地方政府在法定政府債務限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務。
今年以來個別地方公開表示靠自身能力無法化債，疊加一些城投公司出現流動性風險事件，引起市場對地方債風險擔憂。而7月24日中共中央政治局會議提出，要有效防範化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。上述《報告》落實政治局會議精神，強調製定實施一攬子化債方案。
目前該方案尚未對外公佈。但根據近年來防範化解地方債風險相關表述，化債大思路延續遏制新增隱性債務，積極穩妥化解存量隱性債務。
此前關於化解地方債風險中，中央和地方的角色有過討論。而上述《報告》相關表述再次釋放了一直以來化債責任主體，即中央財政給予各類積極支持化債政策，但與此同時壓實地方主體責任，即省級黨委和政府對本地區債務風險負總責，按屬地原則和管理權限壓實市縣化債主體責任。
上海財經大學教授鄭春榮告訴第一財經，上述《報告》地方統籌各類資金和支持舉措來化債，因此未來地方政府需要統籌協調資產，兼顧資產與負債管理，充分挖掘可化債資源。由於目前經濟欠發達的市縣，可騰挪的資金資源有限，化債壓力最大，因此這些債務負擔重的市縣被重點關注。
財達證券副總經理胡恆松告訴第一財經，根據上述《報告》，當前化解債務風險，主要是解決存量債務償還壓力過大問題，主要通過債務置換使得低息長期債券貸款來置換高息短期債務，節約資金成本，緩釋風險。
“當前要妥善協調債務雙方利益，避免出現激發債券市場波動和輿情事件。對於償債高峯期，地方要提前介入，優化期限結構，減少短期內償債壓力。對於一些理財產品類的高利率融資渠道，要嚴加管控，避免增加利息負擔。”鄭春榮説。
目前中央支持地方化債舉措逐步明朗。根據多個省份公開信息，不少省份積極與財政部對接，爭取納入財政部擴大建制縣區隱性債務化解試點工作，獲得特殊再融資債券額度，從而通過發行再融資債券來置換部分隱性債務，從而延長償債期限，並降低利息，緩釋風險。目前機構普遍預計這一特殊再融資債券額度在1萬億元以上，按照地方債限額管理規定，這一額度上限不超過2.6萬億元。
相對於龐大的隱性債務，僅靠萬億元特殊再融資債券，顯然難以緩釋風險。展期降息更需要金融機構支持。
8月18日，中國人民銀行、金融監管總局、證監會聯合召開金融支持實體經濟和防範化解金融風險電視會議要求，金融部門要認真貫徹落實黨中央、國務院關於防範化解重點領域風險的精神，統籌協調金融支持地方債務風險化解工作，豐富防範化解債務風險的工具和手段，強化風險監測、評估和防控機制，推動重點地區風險處置，牢牢守住不發生系統性風險的底線。
近些年政府協調金融機構支持隱性債務重組，展期降息，緩釋風險並不鮮見。比如，貴州省的遵義道橋建設（集團）有限公司156億元銀行貸款重組，將貸款期限延長至20年，利率降至3%/年至4.5%/年，且前10年僅付息不還本，後10年分期還本。
當然，上述地方債展期降息只是緩釋風險舉措，最終償債仍依賴地方安排財政資金、出讓股權、項目收益等償還，甚至破產重組、清算等方式減計債務。化解地方債風險最終依賴於經濟持續增長。
圖表來自光大證券研究所
事實上，前些年中國也出台了地方債置換政策，隱性債務陷入化解一波又新增一波怪圈。因此真正遏制隱性債務增長，消除隱性債務形成土壤十分關鍵。而這有賴於釐清政府與市場便捷，中央與地方、省與市縣財政事權支出責任劃分改革推進，政府績效考核改善等體制機制性改革，當然也需要強監管。
上述《報告》強調了通過跨部門聯合監管，地方債終身問責、倒查責任等來防止一邊化債一邊新增。防止此次一攬子政策化債後，隱性債務再次捲土重來。
中央財經大學教授温來成告訴第一財經，《報告》突出跨部門聯合監管隱性債務是一大亮點，因為隱性債務關係到地方政府融資平台公司，多數地方由當地國資委主管，地方財政部門主要做一些統計工作。融資平台違規舉債又涉及多個部門，僅靠財政一家顯然難以管控，因此需要財政、金融、國資、審計、人大甚至紀檢監察等多部門聯合起來，強化治理。
近些年多部門也聯合強化對地方債監管。財政部去年公開表示，隱性債務增長勢頭初步得到遏制，存量隱性債務也已經化解三分之一以上，隱性債務風險穩步緩釋，總體可控。
温來成認為，要真正落實地方債終身問責、倒查責任，將違規舉債落實到具體的官員頭上，並公開曝光典型案例，這樣才能真正起到威懾作用，否則壓實地方主體責任難落實。
粵開證券首席經濟學家羅志恆曾告訴第一財經，財政財政，財是表象，政是根本，要根治債務問題，提高財政的可持續性水平，有必要從根本上明確政府職能規模與邊界，徹底解決近乎無限責任政府問題，徹底解決中央與地方、省與市縣的財政體制問題，避免“上面千條線、下面一根針”導致的地方政府尤其是基層政府“小馬拉大車”現象。
圖表來自粵開證券研究院