組建金融監管總局，會帶來哪些改變？| 新京報專欄
這次國務院將中國人民銀行對金融集團的具體微觀監管職能、規制金融機構和客户之間糾紛的職能劃出，表明了做大做強金融監管總局的決心。
文 | 繆因知
3月7日，最新的國務院機構改革方案提出將組建國家金融監督管理總局。金融監督管理總局既是現在的銀保監的強化升級版，也為將來進一步的大一統金融監管提供了制度想象空間。金融即資金融通業，包括銀行（間接融資）、證券（直接融資）、保險和信託（金融資產管理）等多個領域。中國金融領域重建於20世紀80年代，最初是混業經營、由中國人民銀行統一監管。1992年，國務院證券委員會和證監會成立；1998年，作為部級單位的證監會和保監會成立，銀證保開始分業經營、分業監管；2003年，銀監會從中國人民銀行獨立出來。近年，隨着金融混業經營的發展，為了增強金融穩定、守住不發生系統性金融風險的底線，混業監管，或者説整合監管重新出現。2017年，國務院金融穩定發展委員會設立，這是跨部委的議事協調機構，職權包括貨幣政策與金融監管的協調，金融政策與財政政策、產業政策的協調等。2018年3月，上一輪國家政府機構改革方案中，銀監會和保監會被合併為中國銀行保險監督管理委員會。同時，銀監會和保監會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。這次擬建的國家金融監督管理總局不僅承接了被取消建制的銀保監的功能，而且凸顯了統一金融監管機構的底色。其“統一負責除證券業之外的金融業監管，強化機構監管、行為監管、功能監管、穿透式監管、持續監管，統籌負責金融消費者權益保護，加強風險管理和防範處置，依法查處違法違規行為”。同時，中國人民銀行對金融控股公司等金融集團的日常監管職責、有關金融消費者保護職責，中國證監會的投資者保護職責劃入金融監管總局。這意味着，除了證監會仍然保留對證券發行人、證券經營機構的單一行業監管，銀行、保險、信託等金融行業均受金融監管總局的監管。跨行業的金融機構、金融活動受金融監管總局的監管。證券經營機構乃至證券發行人對外涉及投資者的行為亦可能受金融監管總局的監管。近年來，中國政府大力推行資產管理新規、壓縮“類信貸”高風險影子銀行、打擊互聯網金融亂象、推進大型平台企業金融業務整改，對跨行業的金融行為的監管日益明顯。不受機構類型限制的功能監管，不受關係形式約束的穿透式監管，減少監管套利、監管空白，得到了更多的強調。一個更大型、更綜合化的金融監管機構早已呼之欲出。中國人民銀行近年隱然在統領“一行兩會”的金融監管，但這次國務院將中國人民銀行對金融集團的具體微觀監管職能、規制金融機構和客户之間糾紛的職能劃出，表明了做大做強金融監管總局的決心。國際上一般主張將金融機構的整體宏觀審慎監管和個體微觀行為監管分離的“雙峯”理論。經此調整，以貨幣政策為核心功能的中國人民銀行可能會變成更純粹的宏觀調控機構，恢復到十年前的狀態。而不以特定行業自限的金融監管總局將有望承擔更多的、兜底的、關於具體金融機構的監管職能，包括對小貸公司、融資擔保公司等地方金融組織的監管。繼續前瞻的話，在五年十年後，銀證保被同一個機構整合監管的可能性也變得比以前更大了。這在境外不無先例。例如，英國金融行為監管局（FCA）、韓國“金融服務委員會”、台灣地區的“金融監督管理委員會”的職權就囊括了所有金融行為的監管。當然，銀行、保險、信託行業的糾紛主要發生在金融機構和客户之間，證券市場更為複雜，主要糾紛不是發生在證券經營機構和客户之間，而是各式各樣的直接融資人/證券發行人和投資者之間。故大一統的監管只是存在一種可能性，仍然需要等待條件的成熟，而並無時間表。中國人民銀行行長易綱日前表示，“總的方案是要使得中國的金融體制更加完善、管理效率進一步提高，而且能夠更安全，更強調高水平的對外開放。”可見，監管方案的調整是為了更好地服務於經濟發展。金融監管總局無疑會是一個更強大的金融監管者，但強監管之目的當然不是為管而管、不是為了向市場主體施加更多壓力，而是為了兼顧安全與效率。