一個大國的強國之路往往伴隨着一系列發展思路的轉變，每年的政府工作報告都透露着決策層施政理念的發展，而這些變化在同期發佈的“國家賬本”中，都體現為具體的數字。
作為“十四五”開局之年的第一本預算，今年的“國家賬本”格外引人關注。數字增減背後暗含的不僅是收支的利益流變，更關鍵的是政策的轉向。
透過賬本，全國政協經濟委員會副主任、中國發展研究基金會副理事長劉世錦看到的是政府深挖結構性潛能的努力。全國政協常委、中國税務學會副會長張連起觀察到的是民生保障直抵民心的承諾，兩者共同指向的是加快構建新發展格局。
積極財政追求更可持續
從2009年開始算起，今年已經是我國連續實施積極財政政策的第十三個年頭。
積極財政政策也是擴張性財政政策，兩個重要抓手是赤字和專項債。今年政府新增舉債總規模為7.22萬億元，相比上一年減少了1.2萬億元。其中，根據預算安排，2021年一般公共預算赤字規模安排為3.57萬億元，比上一年減少1000億元。2021年新增地方政府專項債券3.65萬億元，比上年減少1000億元。今年不再發行抗疫特別國債。
“但這並不意味着積極財政政策的轉向。”粵開證券研究院副院長、首席宏觀研究員羅志恆認為，赤字率和專項債適當下調、抗疫特別國債不再發行，與當前經濟持續恢復以及經濟社會風險下降的形勢密切相關。因時因勢作出調整，是不搞大水漫灌、追求高質量發展的信號。
2020年因為疫情，有非常時期的非常之舉。事實上，相比2019年，2021年的財政政策更加“積極”。由於收入恢復性增長，財政總支出比上年有所增長，這也反映了積極財政政策不搞急轉彎，保持對經濟恢復必要的支持力度，但顯然，政府的宏觀施策更審慎了。
一個明顯的變化是“國家賬本”中提法的變化。2020年的預算報告中寫道：財政資金要提質增效。今年的賬本在這句話後加了四個字——更可持續。
預算報告稱，2020年財政收入基數降低，預計2021年隨着經濟逐步恢復常態、價格指數反彈，財政收入將恢復性增長。但由於新增財政赤字、動用歷年結轉結餘資金等一次性措施增加的收入大幅減少，同時不再發行抗疫特別國債，實際可用的財力總量增幅較低。
但是支出卻得繼續增加。2021年的“國家賬本”依然是四本帳，分別是一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和全國社會保險基金預算。2021年“四本賬”累計共支出47.04萬億元，支出總規模較2020年有所增加。其中，全國一般公共預算支出安排超過25萬億元，增長1.8%。
羅志恆表示，目前財政收支形勢為緊平衡狀態，基層財政“三保”需積極的財政政策支撐。經濟恢復疊加價格上行，對財政收入增速上行有一定支撐作用。但是各項重大戰略目標落實及剛性支出導致支出端壓力仍大，財政形勢難言輕鬆。基層財政運行的順暢程度直接影響政府職能的發揮及老百姓的切身感受，必須確保“三保”正常運轉。
更關鍵的是，政府要為未來的不確定和風險留出政策空間。
財政體制新趨勢
風險已經初步顯現。今年的“國家賬本”披露了2020年中央和地方預算執行情況，其中第四本賬全國社會保險基金預算出現缺口。
由於實施階段性減免企業社保費等政策，儘管2020年財政補貼超過2萬億元，全國社會保險基金收支缺口仍然高達6219.17億元。北京國家會計學院財税政策與應用研究所所長李旭紅表示，在可預見的未來，減税降費仍是重要紓困措施，為了提高資金的使用效率，統籌財政資源十分必要。
“國家賬本”對此的表述是“加大資金統籌力度，強化四本預算銜接”。在李旭紅印象中，這是財政部門首次正式提出“統籌銜接”這一要求。
在1997年之前，中國政府只有一般公共預算這一個賬本，1997年13項政府性基金被納入預算，增加了“政府性基金預算”賬本。2007年，國有資本經營預算單獨編制，預算報告擁有了三個賬本，2014年全國社會保險基金預算納入其中，形成了現在四個賬本的局面。
從資金統籌角度來看，“四本預算”執行中不免會出現財力缺口或財力盈餘，如果各預算之間不能進行資金頭寸調劑，會造成資金閒置浪費。因此，構建四本賬間資金往來的通道橋樑，既能增強財政統籌能力，又有利於提高財政資金使用效率。
出於上述考慮，《預算法》規定，一方面，“四本預算”之間應當保持完整、獨立，在收支範圍上都存在顯著區分；另一方面，政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。
從財政體制改革的角度來看，在構建新發展格局的過程中，銜接“四本預算”、統籌財力的改革將加速進行。
回應民生期待
越是“緊平衡”越要有保有壓，保什麼壓什麼，體現的是政府的責任擔當。這一點反映到2021年“國家賬本”裏是一條清晰的主線：壓減政府支出，保市場主體支出；壓減中央政府支出，保地方政府支出。中央政府帶頭過“緊日子”，地方財政也要進一步壓減一般性支出，騰出更多財政資源用於改善基本民生和支持市場主體發展。有壓有保的背後是保民生的需求。
預算報告顯示，2021年財政支出重點仍是加大對保就業、保民生、保市場主體的支持力度，着力保障國家重大戰略任務資金需求，促進經濟運行保持在合理區間。
在民生支出方面，今年中央財政就業補助資金安排559億元，增加20億元。城鄉義務教育補助經費安排1770億元，增長4.3%。繼續提高退休人員基本養老金，進一步提高企業職工基本養老金中央調劑比例至4.5%。居民醫保人均財政補助標準增加30元……
而減税降費將繼續深化結構性改革。比如延續執行企業研發費用加計扣除75%政策，將製造業企業加計扣除比例進一步提高到100%；將小規模納税人增值税起徵點從月銷售額10萬元提高到15萬元。
李旭紅説，這會發揮數倍的乘數效應。資金“活水”將進一步轉化為創新“春水”，增加企業發展活力，為市場主體再省下“真金白銀”。
以政府過緊日子換取市場主體過穩日子，老百姓過好日子已經成為共識。全國政協委員、中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文説：“預算報告中提到，進一步增進民生福祉，在就業、收入分配、社會保障等方面提出了要求。這是以人民為中心的發展思想的體現，也讓人民羣眾有了更多獲得感、幸福感、安全感。”
3月5日，財政部部長劉昆向全國人大作“國家賬本”的書面報告，提到2021年的財政工作時，他的第一句話是：“2021年是我國現代化建設進程中具有特殊重要性的一年……做好預算編制和財政工作意義重大。”他強調要推動構建新發展格局邁好第一步、見到新氣象。
在張連起看來，透過“國家賬本”，我們看到政府財力“緊平衡”下保民生的決心，更有建立現代財政制度助力高質量發展的努力。
中青報·中青網記者 張均斌 來源：中國青年報