據新華社報道，中央經濟工作會議12月16日至18日在北京舉行。
會議定調了明年的財政政策基調，會議指出，明年宏觀政策要保持連續性、穩定性、可持續性。積極的財政政策要提質增效、更可持續，保持適度支出強度，增強國家重大戰略任務財力保障，在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作為，抓實化解地方政府隱性債務風險工作，黨政機關要堅持過緊日子。
對比來看，此次中央經濟工作會議將基調定為“積極的財政政策要提質增效”，這與2019年中央經濟工作會議中提到的一致。
提質增效雖然是“老生常談”，但在構建新發展格局下是否有新的理解，另外，中央經濟工作會議提到，積極的財政政策要在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作為，這其中的“主動作為”又意味着什麼？
針對這些問題，貝殼財經記者近日專訪了中國財政科學研究院黨委書記、院長劉尚希。
從政策角度理解提質增效的內涵更為重要
新京報：對比來看，此次中央經濟工作會議將基調定為“積極的財政政策要提質增效”，這與2019年中央經濟工作會議中提到的一致，那麼，當前我們該如何理解“提質增效”？
劉尚希：今年，新冠肺炎疫情突發，積極財政政策的力度應當説前所未有，在這一基礎上，明年的財政政策無需過於強調力度，而是應該強調提質增效。
提質增效可以從兩個角度來理解，第一，從財務會計的角度即從資金角度來理解，如何把資金按事項的輕重緩急分配好，還能把一分錢當成兩分錢花，少花錢，多辦事，提高資金利用效果，從宏觀上把資金分配好，再到微觀上把資金用好，兩者結合則是提質增效。
但另一個角度更為重要，就是作為一項“政策”應發揮的作用角度來理解提質增效，財政政策應當去穩定預期、引導預期和改善預期。
因為政策相對於市場主體而言是外在的，能否把外在的支持力量轉化為市場主體的內生動力，讓其更加有活力是判斷政策成效的一個非常重要的標誌。
我們不能只強調政府花錢，還要充分考慮市場主體對政府政策的反應，就像一個人吃東西，不是吃了身體就能健康，還要通過腸胃系統充分吸收營養。同樣道理，政策是否落地，不只是看資金是否到位，還要看企業的內生活力有沒有增強。
但是，這種轉化通常需要一段時間，並不是立刻就能看到效果，在這種情況下，就應該觀察企業預期的變化，比如，其經營、投資和創新活動是否更加活躍，這些現象能夠體現企業的活力，反映企業預期的改善。但如果只是有資金支持，企業卻不願意主動作為，就相當於政府花了錢但對經濟並沒有起到撬動、帶動的作用。
因此，我認為，從政策角度來理解提質增效的內涵更為重要。
應當通過改革創新方式造“子彈”增空間 讓財政政策更可持續
新京報：中央經濟工作會議還提到，積極的財政政策要更可持續，該如何理解“更可持續”呢？
劉尚希：積極的財政政策要更可持續也可以從兩個方面來理解，通常理解為政策實施要為以後留下餘地，不要打光“子彈”。
但更為重要的理解是，財政政策也應該主動通過造“子彈”來拓展政策空間，而不只是節省“子彈”。
那麼，如何造“子彈”？應當是通過改革創新的方式，這也是全會精神反覆強調的，造出更多的“子彈”，就無需擔心“子彈”被打光、後續政策空間小等問題，這樣一來，財政政策不就更持續了嗎？我想，這應該是中央經濟工作會議強調“積極的財政政策要更可持續”的重要內涵。
明年應當通過改革來推進減税降費
新京報：2019年的中央經濟工作會議提到“要落實減税降費政策”、“要鞏固和拓展減税降費成效”，而今年的中央經濟工作會議提到的則是“完善減税降費政策”，你如何看待明年我國減税降費的政策趨勢？
劉尚希：今年的減税降費和2019年相比，結構上不太一樣，今年以降費為主，減税跟進，前者大概佔2/3，後者佔比1/3，這種“降費為主，減税跟進”的態勢和比例將延續到2021年，但並不是以同樣的力度再加碼進行。
因此，明年的降費更多要與社保體制改革相結合，比如繳費制度、領取標準、養老金全國統籌、個人賬户等方面都有需要完善的內容，不能單純地只進行社保降費，若其他方面的改革沒有跟上，這種降費也是不可持續的，會讓財政負擔越來越重。隨着老齡化加深加快，這方面的改革要提前謀劃，現在動手，也許十年之後才見效。
同樣，減税也要結合税制改革推進。比如，增值税還有三檔税率並存，這顯然不利於公平競爭，又比如企業所得税的税率實際上也可以適當做一些調整。
個人所得税方面，已經有粵港澳大灣區、海南自貿區等推行了個税優惠政策，從提升人才國際競爭力、吸引力的角度來看，個税的改革也應該列入議事日程。明年的減税應當是税制改革的一個副產品。
整體而言，這次中央經濟工作會議提到“完善減税降費政策”，就是應該通過改革來推進減税降費，而不是把這項工作當成指標任務來完成。
明年我國應當有適度的赤字和一定規模的債務
新京報：你對2021年的赤字率有什麼樣的預測？
劉尚希：今年中央經濟工作會議中還有一句話，叫做“保持適度支出強度”，這其實就藴含了政府對明年赤字、債務的安排。既然要保持適度支出強度，就要有足夠的收入，這些收入一方面來源於税收，但目前來看不可能過多地指望税收，那麼，就只能通過赤字、債務的方式來獲得收入，以支持支出保持一定強度。特別是地方的三保任務2021年依然很重很艱難，中央政府的赤字、債務仍需要保持適當規模。
所以，“保持適度支出強度”這句話實際上就表明，2021年我國應當有適度的赤字和一定規模的債務。
不過，地方債的比重應當適度降低，以減輕地方壓力，也整體降低防控債務風險的難度。
財政應當在促進科技創新等方面起到哪些作用？
新京報：中央經濟工作會議還提到，積極的財政政策要在促進科技創新、加快經濟結構調整、調節收入分配上主動作為，那麼，在這三個方面，財政應當起到什麼作用？
劉尚希：應該説明的是，財政的作用不只是提供財力花錢，若這樣又回到財務會計的思維上了，體現不出“主動作為”。
先來看科技創新，要創新首先要推動科技體制機制的創新，這是一個前提條件，如果沒有體制機制的創新，科技創新的難度會非常大，即便花了錢，效果也不太好，因此，可以通過財政的科技投入來倒逼體制機制改革。科研事業單位的改革要有大突破，強化其法人主體地位，改變按照行政機關來監管事業單位的老傳統，賦予其與市場主體開展各種研發合作的自由空間。
其次，我認為支持政策應當將普惠式為主，特惠式為輔結合起來，共同推動企業創新。以往，我們通常對高科技企業進行税費優惠、政府獎勵，而所謂的高科技企業主要以清單方式認定，這種操作成本很高，在篩選、認定上容易出現盲區和不確定性，難道清單外的企業就一定難以出現創新？創新的本質是“無”中生“有”，未來才有的東西不可能事先在清單中考慮到。事實顯然也是這樣。因此，對創新企業的支持應當是普惠式的，以市場為主體。
另外，不少地方政府都有基金，有的是以市場化方式運作，發揮風投、天使投資的作用，那麼，這些基金也可以通過市場化的方式，篩選出一批有潛力的創新企業給予支持，這在一定程度上也彌補了我國風投市場發育不太健全的問題。
在加快經濟結構調整上，關鍵在於如何理解經濟結構，我們不能簡單地以一二三產業來理解經濟結構，畢竟每個地方的情況不同，即便第三產業比重很高，也不等於產業結構合理。
我認為產業結構是否合理，應當看競爭力強不強，那麼，競爭力取決於什麼呢？取決於附加值高不高，高附加值產業的佔比是高了還是低了，比重高就説明產業經濟結構在優化，趨向合理。
因此，我們應該瞄準如何提升高附加值產業的比重，這也是調整產業結構的抓手。在這其中，政府是一股輔助力量，要促進企業積極提升產品附加值，高質量發展，就要為企業提供更為寬鬆的技術創新、工藝創新、模式創新的環境，從財政角度來説，應該在税制方面進一步促進市場主體的公平競爭。
十八屆三中全會就提到，要維護市場統一。目前，各種區域性優惠政策又有抬頭趨勢，那麼，是否可以考慮從促進國內大循環的角度，來維護市場的統一和公平競爭。
其實，税收制度、税收徵管，政府採購，以及中央與地方的財政關係都與全國統一市場的形成、公平競爭有密切關係，如果説這些方面做好了，企業自然就不會花力氣只為爭取各種各樣的優惠政策，而是會更多把精力放在創新上，這樣，附加值不就提高了嗎？也就促進經濟結構的調整優化。
在這個過程中，財政更多是一種迂迴的促進作用，就像我上面舉的例子，人不是把東西吃進去身體就好了，還要吸收消化，有一個轉化的過程。
在調節收入分配方面，調節收入分配應該在初次分配和再分配兩方面發力，但我認為主要還是應當在初次分配上發力。
目前，初次分配存在的最大的問題，就是羣體性收入差距較大，6億中低收入及以下人羣，他們平均每個月的收入也就1000元左右，而這種差距的背後，是羣體能力的整體偏低。
那麼，這種羣體能力的整體偏低又是如何形成的？以農民工舉例，他們無法享受同等待遇和基本的社會權利，比如，沒有獲得受教育等公共服務方面的平等，當然能力就要偏低。
財政應該圍繞以人為核心的城鎮化，讓將近3億的農民工享受同城待遇，這方面大有文章可做。
如果能較大程度低改善將近3億農民工的同城待遇，他們的生活質量自然就能提高，後代也能得到更好的教育，這樣，羣體之間的收入差距縮小就有了基礎，社會的收入分配結構就將從金字塔型向橄欖型演變。
過於強調通過個税改革來調節分配，其效果只是表象，象徵意義大於實際意義。關鍵是要從中國實際出發，規劃切實可行的方案。這是一個久久為功的過程，沒有立竿見影的靈丹妙藥。
另外，公共服務也應該與人口流動相結合。人口流動、家庭遷徙在城鎮化過程中在加速，我國從傳統的“靜態社會”轉變為一個“動態社會”，公共服務的體制基礎已經發生根本變化，如果説規劃項目的基準或參照系不變，還採用老一套的資金分配和轉移支付框架，就有可能造成與人的脱節，資金的浪費。真正的浪費是人沒享受到，哪怕項目本身很完美。
一些地方已經出現了這樣的問題，比如，有些地方蓋了學校，但因為人陸續搬走，學校就空了，還有一些小村鎮道路搞了村村通，但過幾年村民都搬走了，路也沒人走了。相反，人口淨流入的地方，卻設施不夠，公共服務跟不上。
所以，我們在公共服務方面的投資項目要有前瞻性，一定要考慮人口流動，鄉村向城市流動，地方小鎮小城向都市圈、城市羣和中心城市流動是不可逆的趨勢，我國至少還有3億村民變為市民。讓公共服務跟着人走，才能促進每個人能力的提升，防止羣體性差距再擴大。
更深層次的問題還涉及到集體所有制改革，農民的承包地可以流轉，但宅基地、宅基地上的房子不能賣，沒有市場，所以，農民在宅基地上蓋房子，蓋成的那一天就開始貶值了，也帶不走，從財產性收入角度來説，農民就無法實現財富積累，變成低收入者。
整體而言，長期來看，收入分配差距要縮小，要走向全體人民的共同富裕，就要在初次分配方面下功夫，全面提升人民的健康素質、文化素質和科技素質，要避免出現羣體性能力鴻溝，只要這條鴻溝不消除，就意味着貧富差距無法縮小。
新京報貝殼財經記者 潘亦純 編輯 徐超 校對 李項玲