光伏領跑者“補税”困局

“卡死了”。今年6月，李美平比較焦灼，他用這三個字來描述目前公司的生存處境。

這與當地的“補税”風波有關。李美平所在的公司投資了內蒙古包頭市某光伏領跑者項目，他告訴記者，“當初招標文件裏政府承諾不收税，現在又讓繳税。隨後，又希望企業自行申報，先交後返。”李美平説，“不好把政府關係搞得糟糕，不然幾個億的電站資產放在這裏沒辦法混了。”

數月之前，多家包頭光伏領跑者項目投資商收到一份來自當地税務部門的催繳“補税”通知單，具體徵收標準未明確，不過投資商表示“涉及耕地佔用税、土地使用税和滯納金”。

在投資商看來，該税收通知可謂“從天而降”。早在4年前，包頭市政府曾承諾“在現有税收政策條件下，基地項目流轉用地不徵收耕地佔用税和土地使用税”。記者調查獲悉，涉及光伏領跑者項目土地“兩税”問題的不止包頭一個地方。

包頭市政府人士向記者坦言，“我們地方政府沒有權力去認定土地是不是要徵税，我們也是按照國家的相關規定去操作的。”

7月3日，截至發稿，記者從包頭市發改委瞭解到，本次“補税”風波的最新進展，“包頭市政府日前已多次開會討論該問題，初步確定了獎勵方案反饋企業，已經在走流程了。”

2015年以來，國家能源局為促進光伏行業技術進步、成本下降、補貼減少，相繼推出三批光伏領跑者項目（以下簡稱“領跑者項目”）和光伏領跑者獎勵激勵項目，全面帶動了整個產業升級。

包頭曾是內蒙古重要的煤炭生產基地，由於過去長時期、大規模的煤炭開採，便形成了巨大的採煤沉陷區。這些區域大面積土地廢棄，耕種條件差，農民增收難。

為改變這一現狀，促進當地提高採煤沉陷區土地利用率，優化能源結構，加快經濟轉型，2015年5月，包頭啓動了採煤沉陷區光伏領跑者基地項目申報工作，並於2016年6日獲得國家能源局批覆。包頭採煤沉陷區光伏領跑者基地屬於國家第二批光伏領跑者項目基地之一，共計100萬千瓦規模。2016年9月，通過評優角逐，特變電工、國家電投、阿特斯、英利、正泰新能源、天合光能等12家企業成為該基地的投資商。

然而，由於當地配套線路建設緩慢、部分企業自身戰略調整及疫情影響等原因，該批領跑者項目長達4年未實現全部併網。包頭市發改委數據顯示，目前包頭領跑者項目併網65.5萬千瓦，仍有35.5%未能併網。

今年3月和4月，就在部分項目併網不久和部分項目仍在建設階段時，包頭領跑者項目的兩個主要所在地——石枴區和土右旗的投資企業便先後收到了來自當地税務部門的催繳“補税”通知書。

某項目投資商劉樹表示，“現在如果要繳税，包括滯納金等，什麼標準，需要給一個説法。如果按最高標準估算，耕地佔用税、土地使用税和滯納金，企業要繳税2000萬元左右。”

事實上，包括李美平和劉樹在內的多家投資企業負責人對於上述繳納税款均持異議，在他們看來，包頭市政府在該問題上有悖承諾。

包頭市發改委官網信息顯示，2016年9月，包頭市發改委關於光伏發電相關建設條件情況以及全額消納承諾的報告明確，2015年12月，包頭市政府和兩個地區（石枴區和土右旗）政府均承諾對基地項目流轉用地不徵收土地使用税和耕地佔用税。國家和自治區另有政策出台時從其規定。

對此，包頭市政府並未否認，並表示“當時做出承諾的目的是為了爭取項目”。

既然包頭市政府承諾在前，為何如今又要“變臉”？

包頭市政府人士向記者表示，“當時的承諾是參照第一批領跑者項目做的。因為國家發改委、國家能源局要求做出相應的承諾，不然這個項目就拿不到了。”

但國家能源局有關人士告訴記者，“我局未要求、也沒有職責要求他們（地方政府）做出承諾，如果地方做出這樣的承諾，我局當時給予（基地申報）評分時會優先考慮，地方的承諾與我們沒有什麼關係。”

而對於“突如其來”的徵税問題，包頭市政府工作人員又坦言，“我們地方政府也沒有權力去認定土地是不是要徵税，我們也是按照國家的相關規定去操作的。”

關於耕地佔用税和土地使用税的政策依據，包頭市發改委組織税務部門和土右旗、石枴區進行研究後給予記者如下回應：

納税人提出的臨時佔用耕地是否繳納耕地佔用税的問題，根據《中華人民共和國耕地佔用税暫行條例》《中華人民共和國耕地佔用税暫行條例實施細則》《中華人民共和國耕地佔用税法》規定，並經主管税務機關調查核實，納税人臨時佔用林地行為已經內蒙古林業廳《准予行政許可決定書》核准，屬於耕地佔用税暫行條例及其實施細則和《中華人民共和國耕地佔用税法》規定的應税行為（具體適用新舊法的法律依據要根據行政許可的時間來判斷），應當繳納耕地佔用税。

2017年12月4日，內蒙古自治區財政廳、地方税務局聯合印發《關於明確光伏發電企業城鎮土地使用税政策適用問題的通知》指出，對光伏發電企業的光伏板陣列基座、升壓站、變電站、廠區道路等生產用地，以及辦公用地、生活用地，應照章徵收土地使用税。對光伏發電企業已辦理土地使用權屬證書的土地，按相關規定據實徵收土地使用税。

“當然誰都不想交，沒有人願意繳這麼多錢。如果繳，政府要出方案，看企業認可不認可。”劉樹表示。

而據包頭市政府人士介紹，現在包頭領跑者項目併網情況主要分為三類，一是已建設且完成並上網，二是建設完成但還未上網，三是並未建設。“目前對繳税牴觸情緒最大的是第二類企業，（因為）繳税增加成本。而第一類企業則持觀望態度，即如果不用繳税，那可以節省成本，繳税也可以，因為畢竟幾億資金已經投入了，項目放在當地要長期運行。”

針對投資企業投資電站耕地佔用税和土地使用税的徵收標準，包頭市發改委還回應，耕地佔用税納税義務發生在2019年9月1日之前的，石枴區和土右旗適用税額分別為40元/平方米和25元/平方米；耕地佔用税納税義務發生在2019年9月1日之後的，石枴區和土右旗適用税額分別為37元/平方米和22元/平方米；土地使用税納税義務發生在2019年1月1日之前的，石枴區和土右旗適用税額分別為6元/平方米和4元/平方米；土地使用税納税義務發生在2019年1月1日之後的，石枴區和土右旗適用税額分別為4.8元/平方米和3.2元/平方米。不僅如此，“根據《中華人民共和國税收徵收管理法》，納税人未按規定期限繳納税款的，扣繳義務人未按規定期限解繳税款的，税務機關除責令限期繳納外，從滯納税款之日起，按日加收滯納税款萬分之五的滯納金。”

“目前，市政府已就該項工作做出專題研究部署，有關地區、部門已與企業做了協商溝通，本着尊重歷史、照顧現實的原則，依法依規履行相關承諾，並進一步加大對企業的服務支持力度，為優化包頭能源結構、加快發展現代能源經濟形成新的支撐。”包頭市發改委告訴記者。

事實上，像包頭領跑者項目的這種税務風波並非首次出現。

記者採訪瞭解到，在首批大同光伏領跑者基地，第三批格爾木、德令哈和海興等光伏領跑者基地中，類似的問題也曾出現過。

“一開始沒有收，在2015年下半年項目建設的時候，我們收到了當地税務部門徵税通知，土地使用税和耕地佔用税（簡稱‘兩税’）都要交。”一位首批領跑者項目的投資商王磊告訴記者。

王磊還提到，企業一開始以政府承諾拖着沒交。幸運的是，該事件因為有政府的涉入而很快得到解決。“私下解決還好，彼此之間留有餘地。公開後就麻煩了。”

記者注意到，2015年8月，大同市人民政府發佈《大同採煤沉陷區國家先進技術光伏示範基地項目管理辦法》指出，“在現有税收政策條件下,基地項目流轉用地不徵收耕地佔用税和土地使用税，國家和省另有政策出台時從其規定。”

除首批和第二批領跑者項目之外，第三批領跑者項目也曾牽扯徵收土地使用税問題。

2018年3月，水電水利規劃設計總院發佈《關於暫停青海格爾木、德令哈光伏發電應用領跑基地建設有關事項的通知》指出，在確認格爾木、德令哈領跑者基地是否按省政府相關文件徵收土地使用税政策、明確能否落實基地申報相關承諾之前，暫停兩基地企業競爭優選等工作。

隨後，直到2018年4月，鑑於徵收土地使用税等有關問題已糾正，格爾木、德令哈才重新啓動競爭優選工作。

事實上，為總結過去部分地區電站建設中存在的經驗教訓，國家能源局針對第三批光伏領跑者項目在《關於推進光伏發電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》中提出，領跑者基地優選將接入系統建設、消納保障、協調金融支持、土地使用税和耕地佔用税等項目納入了基地競爭的優選標準。其中，提及基地所在市（縣）政府應確認基地光伏板陣列所佔用土地屬於不徵收土地使用税和耕地佔用税範圍。

隨後，在陸續的光伏領跑者基地優選及競爭工作方案中，相關部門也針對所涉全部屬於不徵收土地使用税和耕地佔用税範圍做出承諾。

近年來，外線建設費用、土地税費和融資成本等光伏非技術成本居高不下，一直是行業邁向平價和低價上網路的阻礙。“國家能源局在通知中明確，也是希望依法依規降低光伏非技術成本，改善企業營商環境。”水電水利規劃設計總院某負責人表示。

不過，包頭部分領跑者項目投資商的境遇並不順利。“找過市領導，説給協調一下。”李美平表示。

“我們很着急，都希望看看政府怎麼把這個事情處理的。”劉樹也在等待政府的回應。

對此，包頭市發改委人士向記者表示，為優化投資環境，增強投資信心，強化“穩投資”政策措施落地，激發社會投資活力，在全市範圍內集中開展“投資法規執法檢查疏解治理投資堵點”專項行動，並向社會廣泛徵集投資堵點和解決方案，切實在行政審批、政策落地、建設條件落實等方面解決一批難點問題。同時，強化重點項目服務，推進項目手續辦理等。

（編者注：文中李美平、劉樹、王磊均為化名）

2015年6月，國家能源局聯合工信部、國家認監委印發《關於促進先進光伏產業技術產品應用和產業升級的意見》，正式提出實施光伏發電“領跑者”計劃，並擬通過示範帶動，加速促進光伏技術進步和產業升級，推進成本下降、電價降低、補貼減少，儘早實現平價上網。

截至目前，國家能源局已組織開展了三批領跑者項目和三個獎勵激勵項目建設，總規模1450千瓦。

整體而言，已經批覆的光伏領跑者基地多數實現併網，總體效果顯著。一方面，光伏領跑者基地通過電池組件轉換效率“設檻”，採用先進光伏產品，引導了光伏製造業整體技術水平的提升，並直接推動了光伏技術成本減少90%；另一方面，項目通過競爭性配置獲取合理電價，促進產業競爭力提升的同時，有效降低了補貼，目前行業全面平價上網已近在咫尺。

不過，技術成本持續下降的同時，非技術成本仍是制約平價上網、乃至未來低價上網的重要因素。非技術成本包括土地税費、電網接入費用、外線建設費用和融資成本等。而領跑者項目並不例外，包頭光伏領跑者基地“補税”風波的出現便是典型案例。

近年來，土地“兩税”（土地使用税和耕地佔用税）問題，如一把利劍懸於光伏企業頭頂，飽受業內詬病。對此，國家相關部門頻頻出台優惠政策，旨在幫助企業減輕負擔，為企業創造一流營商環境。