細化旅遊法保護生態旅遊資源
近日，陝西省靖邊縣龍洲丹霞地貌景區遭人刻字一事引發社會廣泛關注。
資料顯示，丹霞地貌屬於不可再生資源，它的形成需要上億年的時間，且極為脆弱，一旦破壞則很難恢復。值得注意的是，近年來，全國已經發生多起旅遊者在景區破壞丹霞地貌事件。
接受《法治日報》記者採訪的專家認為，近年來，我國旅遊業迅猛發展，但旅遊監管部門主要關注旅遊經營者，較少關注旅遊者的行為，旅遊監管存在制度缺陷。在立法層面上，旅遊法並未明確規定對旅遊者違反相關法律規定時應承擔的法律責任，也未明確對旅遊者的懲戒措施，存在立法空白。
專家建議，在旅遊法框架下，各地可以出台文明旅遊條例等地方性法規，將旅遊法等國家立法中未規定或規定不具體的內容進一步細化，形成行之有效的生態旅遊資源治理辦法。
旅遊監管存在缺陷
懲戒有限震懾不足
近日，陝西省靖邊縣龍洲丹霞地貌核心景區外被發現多處遭到人為破壞，最新的刻字落款時間是8月21日。
實際上，旅遊者毀壞丹霞地貌已經不是“新鮮事”了。
近年來，節假日一過，網絡上便不乏旅遊者在遊覽過程中踩踏丹霞地貌或在上面刻字的新聞：“四遊客踩踏張掖丹霞地貌”“丹霞地貌被刻字”“遊客不顧景區提示牌踩踏彩色丘陵表層土”……僅2018年就有4則丹霞地貌遭旅遊者毀壞的事件被曝光。
值得注意的是，同樣是丹霞地貌遭到毀壞，但有關方面的處理方式卻不一樣。
2018年7月12日，3名旅遊者用木棍在靖邊龍洲丹霞地貌景區的紅砂石上刻字，對景區造成了不可逆的破壞。當日下午，警方將3名違法嫌疑人抓獲。按照規定，靖邊縣警方對3人進行批評教育，並依法對其中兩人分別作出罰款200元的處罰，另一人因未滿14週歲，不予處罰。
同年8月28日，兩段旅遊者闖入甘肅省張掖市七彩丹霞景區對丹霞地貌進行踩踏破壞的視頻在網絡上熱傳，引起各方關注。當日晚，視頻裏的4名旅遊者接受批評教育並進行道歉，但並未受到處罰。
中國人民大學律師學院院長助理、北京市法學會旅遊法學研究會常務理事楊洪浦稱，不能單純從“刻字和踩踏”等破壞行為上進行比較，最終採取什麼樣的處理方式，首先應當考慮其破壞行為造成什麼樣的破壞結果，即旅遊者對景區的景觀或生態環境破壞到了什麼程度，是可修復的還是不可逆轉的。
楊洪浦在接受《法治日報》記者採訪時説，近年來，我國旅遊業迅猛發展，但旅遊監管部門主要關注旅遊經營者，較少關注旅遊者的行為，旅遊監管存在制度缺陷。與此同時，我國法律法規對旅遊者出現違法行為時的處罰力度比較有限。
從案件處理情況來看，當發生旅遊者刻字、留名等方式破壞景區生態環境的，一般主要適用的法律法規有治安管理處罰法和《風景名勝區條例》。
治安管理處罰法規定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，並處二百元以上五百元以下罰款：(一)刻劃、塗污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古蹟的。”
《風景名勝區條例》規定：“違反本條例的規定，在景物、設施上刻劃、塗污或者在風景名勝區內亂扔垃圾的，由風景名勝區管理機構責令恢復原狀或者採取其他補救措施，處50元的罰款；刻劃、塗污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古蹟的，按照治安管理處罰法的有關規定予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”
此外，旅遊法雖然在第二章專門對旅遊者進行了規定，但是第二章不足10個條文，其中第十三條規定：“旅遊者在旅遊活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當地的風俗習慣、文化傳統和宗教信仰，愛護旅遊資源，保護生態環境，遵守旅遊文明行為規範。”
楊洪浦認為，旅遊法採用的是宣示性和倡導性的表述，雖然提到了旅遊者在旅遊中應當履行的義務，但對於旅遊者不履行或不完全履行上述義務時承擔何種法律責任卻並未明確規定，也未規定對旅遊者採用的懲戒措施。
歸屬部門比較複雜
景區管理仍然缺位
《法治日報》記者梳理相關新聞發現，各景區基本沒有明確設置專門負責處理毀壞景區景觀設施的部門或機構。有的景區由當地警方處理旅遊者毀壞景觀的事務，有的景區由景區管委會、當地旅遊發展委員會等部門聯合進行處置。
對此，北京市法學會旅遊法學研究會會長楊富斌告訴《法治日報》記者，各地應當有明確的景區管理和執法機構，但因為景區的歸屬和性質比較複雜，究竟應當由哪些機構來處理此類事件，應當由各地自主決定。
中國社會科學院旅遊研究與規劃設計中心主任助理齊曉波在接受《法治日報》記者採訪時稱，目前，國內旅遊景區的權屬涉及國土、自然資源、文化和旅遊等多個部門，很多景區的所有權和經營權是分離的。因此在旅遊執法時，各地多由文化和旅遊部門牽頭，成立由公安、市場監督管理、物價、城市管理、國土等相關部門組成的聯合執法小組或者辦公室，進行綜合執法管理。
“目前我國的旅遊景區並沒有統一的主管部門。”楊洪浦説，由於旅遊景區本身性質各異，主管部門複雜，不同類型的旅遊景區存在不同的主管部門，導致實際情形非常複雜。
“例如，以水上旅遊項目為主的景區，其主管部門可能是水利部門；涉及森林山川的旅遊景區，其主管部門可能為林業部門；有些景區內因為有名寺古剎，宗教部門可能是其主管部門。而星級景區則又全部歸旅遊部門管理，對於非星級景區，旅遊主管部門反而無權管理。”楊洪浦説。
那麼，對於旅遊者破壞丹霞地貌景區生態旅遊資源的現象，該如何進行監管呢？
據齊曉波觀察，為了保護丹霞地貌，景區方面在門票、旅遊大巴、觀景棧道上都設有保護丹霞自然遺產的温馨提示，但旅遊旺季時，旅遊者規模較大，部分旅遊者為達到理想拍攝效果無視景區提醒，針對此類行為，景區應實行旅遊者實名制購票，不文明的旅遊者將會被拉入景區黑名單。
但齊曉波認為，在景區系統管理方面，仍然存在人員不足、管理不到位、措施不及時等問題。
針對這個問題，楊富斌認為，景區管理者應當對進入景區遊覽的旅遊者加強教育和宣傳，在景區遊覽道路旁多立一些愛護景區設施和景觀的宣傳教育標牌，以提示旅遊者愛護景區設施設備和相關自然景觀，增加監控設備，多安排人員進行巡查，給進入景區的旅遊者多重警示。
完善細化法律規定
加強文明旅遊教育
針對旅遊者屢屢破壞生態旅遊資源，專家們分別給出了自己的建議。
在齊曉波看來，對類似“踩踏、刻字等破壞自然遺產”的不文明旅遊者，根據《遊客不文明行為記錄管理暫行辦法》，省級旅遊行政主管部門可設立本行政區域內的“旅遊不文明行為記錄”，國務院旅遊主管部門建立全國“旅遊不文明行為記錄”。
《遊客不文明行為記錄管理暫行辦法》規定，省級“遊客不文明行為記錄”信息由下級旅遊主管部門報送，或通過媒體報道和社會舉報等渠道採集。全國“遊客不文明行為記錄”信息由省級旅遊主管部門報送，或通過媒體報道和社會舉報等渠道採集。
齊曉波認為，在保存“遊客不文明行為記錄”的同時，景區通過實名制購票，啓動聯動懲戒機制，可以讓不文明遊客與旅遊景點“一刀兩斷”。
楊富斌則認為，亟須在全社會加強對旅遊者的文明旅遊教育。
“當然，也可以在出現此類問題後，把損害自然景觀的旅遊者的姓名和行為記入失信檔案，甚至也可以考慮將此類不文明行為通報當事人所在工作單位或者其家人，以此提示當事人對自己的旅遊行為有一定約束，不能在遊覽高興時就恣意妄為，無所顧忌。”楊富斌説。
在楊洪浦看來，在制度設計層面，國家可以採取分級規範方式。雖然刑法中有諸如“故意損毀名勝古蹟罪”的罪名，但是不建議事事都採用刑事責任的方式進行規制。具體到破壞旅遊景區景觀和生態環境的行為，適用刑法的前提是對名勝古蹟或生態環境造成了極其嚴重的，甚至是不可逆轉的破壞。
楊洪浦認為，旅遊景區要建立完備的景區內觀光遊覽行為規範和相應的懲戒措施，對存在不文明旅遊行為的旅遊者，要建立誠信檔案和黑名單制度；旅遊監管者要做好日常的執法巡查，發現違法行為要及時制止。
“各地可以出台文明旅遊條例等地方性法規，將旅遊法等國家立法中未規定或規定不具體的內容進一步細化，形成行之有效的生態旅遊資源治理辦法。”楊洪浦説。