農村小學校長責權失衡與優化方略

鄉鎮以下的農村小學（以下簡稱“村小”）是我國教育體系的神經末梢，也是我國學校系統中數量最為龐大、最為基層的組織單位，關係着教育總體質量的提升，以及教育公平和中華民族偉大復興中國夢的實現。村小一般規模小、發展水平較低，在人事、教育教學、經費等諸多方面受縣級教育行政部門、鄉鎮學區和中心校的領導和管理。作為法人的村小校長的責權關係及其實際運行，對校長領導力的發揮和村小的發展具有重大影響。

自1985年《中共中央關於教育體制改革的決定》提出“中小學逐步實行校長負責制”以來，校長負責製成為我國中小學普遍實行的教育領導體制。實踐表明，校長負責制的實施總體符合當前教育改革和發展的要求，對中小學教育事業的發展發揮了重要作用。但我們對全國419位村小校長的問卷調查發現，村小校長權責不對等的矛盾較為突出（不同地區、不同省份沒有顯著差異）。那麼，村小校長應有哪些責權，在現實中其責權關係到底如何，如何改善、優化其責權關係？對這些問題的釐清，有助於改善我國村小及農村教育發展生態。

在我國教育體制中，公立中小學校長的權力來源於整個國家公共權力體系的分配，村小校長作為義務教育學校校長，根據“職、權、責相對應”的原則承擔責任，理應有相應權力。

1995年，全國人大制定並通過的《中華人民共和國教育法》對校長責權作出了規定：“學校的教學及其他行政管理，由校長負責。”《教育法》作為我國教育的基本大法，其相關規定為學校校長負責制的實施提供了法律保障，也基本釐清了校長責權的類型，包括專業責權與行政責權。

（一）專業責權

校長的專業責權主要是指校長在學校課程和教學方面的管理責任以及與之相對應的領導權力。根據2013年教育部出台的《義務教育學校校長專業標準》等文件，我們認為，村小校長的專業責權主要包含以下幾個方面。

一是領導組織教學。一方面，校長要領導和組織學校的教學工作，組織學校相關人員編訂和實施學期、學年教學計劃，並對教育教學計劃的實施情況進行指導和監督；另一方面，校長需按照國家或地方的相關規定以及學生、學校的實際情況，組織學校人員完成學校的課程設置、教材選用等。

二是評價獎懲。校長要帶領全校教職人員依據學校實際情況制訂相關考核制度，並對全校教職人員的職責履行、教育教學、專業發展等情況進行考核、評價，根據考核結果對相關人員進行獎勵或懲罰，以保證學校的教育教學質量和教師隊伍整體素質。

三是引領發展。校長負有引領學校教師專業成長和發展，建設教師隊伍的責任。當然，校長也有權通過多種途徑促進自身的專業發展，不斷提升其領導力水平。在此基礎上，校長要努力營造良好的教師學習的文化氛圍和學校氛圍，做好教師在職培訓和相應的制度建設工作，逐步引領全校教職工的行為達到專業標準，確保學生的全面發展和學校的可持續發展。

（二）行政責權

一般而言，校長的行政責權主要是指負責學校的行政事務、行政活動和行政關係（包括學校全體人員）的處理以及與之相對應的權力，旨在保證學校的整體運行以及學校發展目標的實現。1996年國家教委頒佈的《小學管理規程》第8條規定：“小學校長全面負責學校的行政工作。”根據《義務教育學校校長專業標準》（2013）和《義務教育學校管理標準（試行）》（2014）等政策文件，我們認為，村小校長的行政責權主要包括以下幾個方面。

一是決策指揮。校長作為學校的最高行政長官和法人代表，對學校的一切行政事務有着最終決策和指揮的權力，同時承擔相應的責任。其中包括負責學校的機構設置、人事安排、職工福利等方面的工作，在充分聽取學校教職工代表大會意見的基礎上，校長有權作出最終決斷，學校的各部門、各成員均應服從校長的指揮。

二是人事管理。校長有權對全校教職工的引進和退出進行全程管理，並對其負責。校長應本着儘可能提高學校運作效率的原則，在報請上級教育行政主管部門審批的前提下，對學校教職工進行定崗、定責，對符合聘任條件的教職工頒發聘任證書並簽訂聘用合同，對犯有重大錯誤、造成惡劣影響的教職工進行解聘，不斷優化學校教職工隊伍。

三是財務管理。這裏主要指對學校資金、設備使用與管理方面的權責。校長有權對上級撥付的教育資金、社會捐助和學校創收等費用，按照財務規章制度進行合理安排和使用，並對其使用情況負責。校長有權根據校舍校產的實際使用情況進行添置、維修，並做好相應的妥善保管工作，不得隨意調動和轉讓學校的設備、土地和房屋等。

（一）應有權力與實有權力不匹配

關於村小校長的權力，調研對象中70.5%的村小校長認為“實際權力不夠”，24.1%的認為“説不清”。村小校長的應有權力與實際權力不匹配，實際權力不足主要表現為三方面。

1.人事權不充分

作為村小的行政最高負責人，校長理應有權對學校內部的各種人力資源進行合理配置和調整，《教育法》第二十八條也規定：“校長有權聘任教師及其他職工，實施獎勵和處分。”但從現實情況來看，29.5%的村小校長認為自己的人事權不充分，57.8%的村小校長認為自己幾乎沒有人事權。具體地，有97.6%的村小校長認為自己沒有學校教師的招考、招聘的權力；當學校出現不合格教師時，98.2%的村小校長認為自己無權辭退；40.7%的村小校長認為自己“沒有權力”對教師實施獎勵和處分。

對於村小來講，受傳統行政管理體制的影響，其人事權大多在上級教育行政部門的人事主管單位和鄉鎮學區。學校中層管理人員一般由縣級教育行政部門任免，而對於教師的招聘和分配，也一般都由縣級人事部門會同縣級教育行政部門來運作，將招聘的教師分配給鄉鎮學區，而鄉鎮學區往往會優先考慮鄉鎮學校，導致有22.8%的村小校長認為近三年學校新進的教師不是學校所急需的。村小校長人事管理的無權作為，使學校領導和教師各行其是、各自為政，難以結成共同體，而村小校長則成了名副其實的“管家婆”。

2.財權不完整

村小校長財權不完整、不充分的主要原因有二：一方面，村小一般規模小、數量多，且分佈分散，很多地方為了方便教育教學經費的管理，或者是“擔心經費使用不規範”，不給村小放權；另一方面，財權是核心權力，鄉鎮學區認為控制財權是能夠控制村小的最有效手段，所以將村小的財權壓縮收緊。認為村小校長的財權“不充分”和“幾乎沒有”的校長分別佔50.9%和19.1%，50.6%的村小沒有獨立的銀行賬户。

在經費使用方面，96.6%的村小要先將超過1000元的支出預算上報鄉鎮學區，而撥付往往需要經由鄉鎮學區審核後才能下撥，經費的具體使用情況，要上報鄉鎮學區審核。如此煩瑣的程序，導致村小的一些急需經費支出和靈活使用經費的項目被迫流產。而且，村小校長對於學校經費沒有完整的使用權，學校列支的項目和數量也受到嚴格的控制。有村小校長坦言：“政府用於學校基建和儀器購置的財政撥款，具體用在哪兒、用多少，全由上級部門和鄉鎮學區説了算，我們根本插不上話。”

3.辦學自主權不足

認為村小校長的辦學自主權“不充分”和“幾乎沒有”的校長分別佔56.9%和18.0%。具體來看，關於村小的發展規劃及其實施，39.4%的村小校長認為“完全由上級教育主管部門説了算”，不足12%的校長認為“學校説了算”。就學校招生規模和數量，43.6%的村小校長認為“完全由上級教育主管部門説了算”，不足22%的村小校長認為“學校説了算”。校長個人的辦學思想和理念在學校的落地，僅有16.0%的村小校長認為“完全可以自己做主”。可見，村小的發展規劃、招生規模等事項，大多由縣、鄉鎮教育主管部門和鄉鎮學區決定。如此，村小校長其實僅僅是村小的被動管理者，而非主動辦學者。

教育主管部門和鄉鎮學區對村小事務的大包大攬，使村小校長的辦學自主權不充分。久而久之，一方面導致村小校長出現了對村小發展的“羣體無意識”，極大地影響了校長的辦學積極性和理想抱負的實現；另一方面導致村小辦學缺乏個性和特色，千校一面，活力不強，發展後勁不足。

（二）責任與權力不對等

同是校長，村小校長實際上擔負着諸多相對於城市學校校長、大規模學校校長之額外的工作和責任。對內，不少村小校長不僅需要面對學校教師少、流失嚴重的問題，還要面對佔比較大、缺失家庭教育的學生以及受教育水平偏低、教育觀念落後的學生家長，更要想方設法地做好“控輟保學”工作。對外，村小校長要奔波周旋於村委、縣鄉級政府部門和教育行政部門來解決學校的活動經費、基建和歷史欠賬等問題。調查中，96.9%的校長認為“責任過多”，98.8%的校長認為“責任大於、多於權力”，由此導致的責權不對等也是其責權失衡的一個重要表現。在此僅以學生安全責任為例。

當前，村小有大量留守兒童，多數村小有大量的寄宿學生，這使村小校長必然要擔負大量繁重的學生安全責任，“學生安全、不出事”成為部分村小校長的最大期望。調查中83.6%的校長認為，現實中學校的工作“學生安全第一”，而教育教學和教師發展自然居於次要位置。有許多村小的學生校外實踐活動被取消，94.5%的校長認為最主要的原因是“學校擔心學生出現安全問題”。此外，35.0%的村小校長認為學生在放學後校外發生的飲食安全、人身安全、交通安全等問題，事實上學校“承擔責任”。目前，學生安全已然成為懸置在村小校長頭上的一把“利劍”，這導致“不求有功，但求無過”成為一些村小校長的為“官”之道。村小校長承擔了本不應承擔的責任，一方面加大了校長的管理壓力，另一方面也使校長不能很好地盡職權內的責任。

（三）行政責任多於專業權力

一般而言，校長的行政責任主要包括負責學校內部的行政事務和教育主管部門交辦的其他行政事務的責任，旨在保證學校的整體運行以及學校發展目標的實現。而校長的專業權力主要體現為對學校課程和教學的領導權、引領帶動教師專業發展的權利。理想中的專家型、教育家型校長，除了要擔負必要的行政責任以外，更重要的是行使、表達相應的專業權力。

但從現實情況來看，89.4%的村小校長認為“村小校長的行政責任多於專業權力（包括引領學校教學、促進教師發展等方面）”。經常感到學校內部的行政事務“過多”和“較多”的村小校長分別佔60.9%和34.8%。認為學校內部的行政事務對教育教學“有很大的負面影響”和“有一定的負面影響”的村小校長分別為38.7%和59.4%。村小校長整日忙於處理學校內部的行政事務，且事無鉅細，難以分出輕重緩急，對於其具有的專業權力的行使和表達往往無暇顧及、力不從心，自然就出現了“事務型”“會議式”的校長。

除此之外，承辦和應付教育主管部門和其他部門交辦的其他行政事務的行政責任，干擾了村小校長專業權力的行使，也干擾了村小正常的教育教學活動。認為村小校長及其村小承辦和應付教育主管部門的行政事務“過多”和“較多”的校長分別為58.9%和38.8%，認為這些行政事務對村小教育教學、學校發展“較少有利”和“很少有利”的校長分別為48.4%和26.4%；認為校長及其村小承辦和應付非教育主管部門的行政事務“過多”和“較多”的校長分別為68.9%和28.3%，認為這些行政事務對村小教育教學、學校發展“較少有利”和“很少有利”的校長分別為44.4%和43.8%。

上述行政事務主要包括三大方面。一是上級部門對村小的督導、檢查活動頻繁，名目繁多，且大多數活動需要村小提前準備各種材料，而且在檢查活動的過程中，村小校長要迎來送往，全程陪同。二是村小校長要經常離開學校，去參加上級部門召開的會議，當面彙報情況，有時候還會被硬性要求參加與教育毫無關聯的部門的工作會議。上一學年離開學校、去參加上級部門組織的會議15次以上的村小校長佔到41.4%，有的會議甚至需要村小校長在往返路途上花一整天的時間。三是上級部門下發的文件多，且多數是與村小教育教學和學校發展無關的文件，但都要求校長執行落實。上一學年，30.5%的村小收到各個上級部門下發的文件超過200份，認為這些文件與村小教育教學和學校發展“較少有關”和“很少有關”的校長佔比分別為44.6%和16.5%。這些情況使村小校長疲於應付，難以靜下心來關注學校的教育教學工作以及自身專業素質和水平的提高。

多重的“責任人”身份，使村小校長承擔了過多本不應承擔的行政責任，在這種情況下，校長很難真正扮演好學校管理者和教育者的角色，運用好應有的專業權力。2019年10月，“湖南湘西教師李田田”事件同樣反映出村小校長的相關行政責任過度干擾其專業權力的問題，也干擾了村小正常的教育教學，同時也折射出村小在整個教育管理體制中的邊緣地位，以及教師和校長的弱勢地位。

教育主管部門和鄉鎮學區的權力過分集中，對村小校長的事務干預過多，必然會造成校長的實際權力被窄化，責多權少和責大權小的責權不對等，以及行政責任多於專業權力，這些都嚴重阻礙了村小校長的專業發展和管理水平的提升，也成為制約村小發展的重要因素。因此，有必要找到村小校長責權失衡問題的原因，以便有針對性地提出相應的解決策略。

（一）法律政策的界定不清晰

村小校長在現實中的責權失衡問題，在很大程度上源於法律政策本身的缺陷，即相關法律政策條文對校長權力的界定帶有一定的模糊性。認為相關法律政策條文對校長權力的規定“很模糊”和“有一定的模糊性”的村小校長的比例分別為33.0%和49.2%。

《教育法》規定，校長的職責是“負責學校的教學及其他行政管理”，其第二十八條對學校及其他教育機構的權力作出了規定，但是學校組織的權力並非等同於校長個人的權力，從內容上來看，《教育法》對校長的權力並沒有作出明確界定。1991年6月原國家教育委員會頒發的《全國中小學校長任職條件和崗位要求(試行)》明確指出，校長的主要職責包括：全面貫徹和執行黨和國家的教育方針、政策、法規；認真執行黨的知識分子政策和幹部政策；全面主持學校工作；發揮學校教育的主導作用。這些要求雖然涵蓋面較廣，但是在具體執行過程中，村小校長應該如何承擔責任、承擔哪些具體責任並沒有作出明確規定。責任界定的不清晰往往容易導致村小校長在現實中承擔過多的職權外的責任，權力則相對弱化，村小校長的權與責表現出相對的不平等。《義務教育學校校長專業標準》（2013）從規劃學校發展、營造育人文化、領導課程教學、引領教師成長、優化內部管理、調試外部環境這六大方面（共60條）具體規定了校長的專業職責，對校長的權力則沒有提及。

由於缺乏明確的法律政策依據，加上學校的教育教學和行政事務錯綜複雜，並且每一種權力又都存在範圍邊界的問題，這就使校長在具體的辦學和管理過程中難以恰如其分地實施其權力。

（二）教育管理體制的消極影響

首先，從村小及其校長的角度來講，在教育系統行政內部，為了確保各項教育政策和制度得以貫徹落實，我國逐步建立起一種嚴密的、自上而下的教育行政管理體制。受整個教育管理體制的影響以及村小自身發展特徵的限制，在縣域內，我國基本形成了從區縣教育局到鄉鎮學區，再到村小的層級式、隸屬性的管理模式。村小校長自上而下地受縣教育局、鄉鎮學區的領導和管理，而且大多村小校長沒有行政級別。一方面，村小作為具體執行國家意志、貫徹教育方針政策的“村落中的國家”，其籌建與經費的撥付大多由上級政府及教育主管部門負責，經由鄉鎮學區劃撥，因而村小校長不得不按上級部門的意志行事。另一方面，村小校長的產生大多是上級教育主管部門直接任命，存在着一定的上下級隸屬關係，自然地，村小的發展規劃、教師的調配和學校經費的管理大多由教育主管部門控制。

其次，從鄉鎮學區和縣級教育行政部門的角度來説，鄉鎮學區和縣級教育行政部門都是由具體的個人組成的，而個人和組織都具有“理性經濟人”的本質。一方面，任何政策的實施都是對利益的重新分配和調整，鄉鎮學區和縣級教育行政部門出於對自身利益的考慮，必然會重新解釋和執行教育政策。另一方面，權力即資本，鄉鎮學區和縣級教育行政部門想要牢牢把握權力資本，進行教育行政。此外，一些地方的鄉鎮學區和縣級教育行政部門，擔心將權力下放給村小校長後，村小校長濫用、亂用權力，給村小教育帶來混亂，進而影響當地教育聲譽與政績。再有，48.0%的村小校長認為村小上級教育行政部門工作人員的素質“一般”，一些地方的鄉鎮學區和縣級教育行政部門人員思想覺悟較低、缺少民主意識，傳統官本位思想嚴重，在教育行政過程中不能立足於全局，專橫獨裁，將權力凌駕於法律政策之上。

最後，從跨部門的角度來看，我國很多行業存在着上級對下級跨界行政管理的問題，教育系統也不例外。現實情況中，村小校長要承辦和應付許多來自非教育主管部門的上級部門交辦的其他行政事務，其根源就在於上級部門對教育的跨界管理和干預，這也與教育系統在整個國家行政系統中的弱勢地位相關。

（三）村小校長的素質不高

“打鐵還需自身硬。”目前村小校長一般都由其上級部門（主要是鄉鎮學區、縣教育局）直接任命，對於其領導水平並沒有進行嚴格的考核，而且在這一過程中極易產生權錢交易，導致村小校長的素質和能力很難得到保證。

儘管《義務教育學校校長專業標準》中全面涵蓋了對校長的理念、能力、素質的要求，但由於我國城鄉、校際差距長期存在，使部分村小校長在理念、能力、素質方面與這一專業標準仍有不小的差距。調查中，高達38.7%的村小校長認為村小校長的素質“一般”。我們瞭解到，相當多的村小校長在任期間，由於無暇顧及自身專業素質和水平的提高，存在思想觀念落後、教育理念落伍、能力水平低下、不盡職盡責等多方面的問題。雖然近年來針對農村校長的培訓項目不在少數，但是村小校長領導力的獲得並非一蹴而就，部分校長儘管擁有豐富的教學經驗，但是缺乏對學校發展的科學規劃，對學校管理也僅僅停留在經驗層面，對政策所賦予的人事管理、經費使用和教育教學等相關權力不能很好地行使，甚至發生濫用職權的案例，這也使部分村小校長失去了鄉鎮學區、縣教育局的信任。

四、優化村小校長責權關係的策略及建議

村小校長是學校發展的靈魂和關鍵所在，深刻影響着教育改革進程和農村教育發展。如何走出“一管就死”“一放就亂”的怪圈，優化村小校長的責權關係，是當下亟須解決的問題。

（一）明確權力：加強研究和法制建設

加強村小校長責權的相關研究。研究者要從政策法律的角度，走進村小，走近村小校長，深入調研，在學理層面建立起既符合客觀實際又能指導教育實踐的校長職責和權力體系，明確校長的責任和權力邊界。

加快制定《學校法》及相關配套的法律法規。根據目前村小校長責權失衡現狀及出現的一系列問題，充分結合我國當前政治、經濟、社會發展的背景，考慮學校治理的發展趨勢，加快制定《學校法》及相關配套的法律法規，進一步明確校長的具體職責與權力，以及村小與鄉鎮學區、鄉鎮教育主管部門、政府之間的關係，適當限制鄉鎮學區與鄉鎮教育主管部門的權力，從而保證村小校長權力的執行有法可依、有章可循。

同時，為了防止校長的權力濫用，還要建立有效的監督機制，將權力關進制度的籠子裏。鄉鎮學區要建立校長、校黨支部、教代會、鄉鎮學區、鄉鎮教育主管部門五者之間相互監督和相互制約的制度，着力提高村小管理的科學性和民主性。對於村小校長的選拔和任用問題，鄉鎮學區要建立相應的考核和評價機制，從源頭上保證村小校長隊伍的整體素質。

（二）賦予權力：讓村小校長有權可用

校長負責制的實施實質上就是要突出學校的辦學自主權，保證校長權力的有效發揮是實現學校管理現代化和推動學校發展的重要前提。為此，上級教育行政主管部門應實現一定的職能轉變，改變過去“統得過死，管得過寬”的傳統管理模式，大處着眼，小處放權，變微觀管理為宏觀指導，讓國家賦予校長的各種權力真正落實到村小校長手中。切實提高鄉鎮教育主管部門和鄉鎮學區人員的思想水平和素質，樹立全局觀念。將必要的人事管理權、經費使用權和教育教學管理權直接下放給村小校長，建立村小校長對鄉鎮學區直接負責的機制，使其在職權範圍內充分行使應有權力，而非由鄉鎮學區間接管理。

第一，賦予村小校長一定的人事管理權，包括對領導班子的組建、對教師聘任與辭退以及日常的人事管理等。對於新分配的教師，校長可與上級教育部門簽訂合同，學校在一定期限內對其進行考察，不合格的教師可以予以清退處理，從而解決村小教師數量短缺、教師素質低下等問題，不斷提升村小校長的權威性與話語權，推動村小健康有序發展。

第二，在教育經費管理方面，一方面要建立相關教育投資政策，保證村小辦學經費按時、足額髮放和使用的透明化；另一方面要取消鄉鎮學區的調配權，為村小設立獨立的銀行賬户，將教育經費管理權直接下放給村小校長，使其能夠根據本校實際情況，將經費真正用於村小硬件和軟件設施的改善。此外，應將教職工工資的發放權下放到每個學校，由學校統一管理和掌握，按照教師的實際出勤、考核等情況發放工資和津貼，從而有效調動教師工作的積極性，保證村小校長對於學校教師的管理權。

第三，賦予村小校長一定的教育教學管理權，從而實現以校長為核心的校本管理，使其在權力範圍內充分發揮個人智慧和能力，鄉鎮學區和上級教育主管部門給予相應的支持和有效的建議。鄉鎮教育主管部門及鄉鎮學區應儘量減少不必要的檢查和督導活動，對於村小的教育教學管理，應從學校實際出發，從大方向上把握學校的發展，併為學校發展和教育教學提供必要的物力、人力資源的支撐。

（三）用好權力：提升村小校長的自身素質

一個好校長可以成就一所好學校，村小校長應着力提升其自身素質。第一，要充分發揮校長的個人自主性，充分了解地區總體，共情上級領導的難處，並給予充分的理解和體諒，主動爭取上級領導的支持。同時，要樹立一定的維權意識，依法維護個人權益，對於上級領導的要求和做法如有不同意見，應按照相關規定合理合法申述。第二，通過參加農村校長培訓、增加閲讀量、走訪名校等方式，切實提高自身素質，樹立正確的教育觀念，在借鑑他人治校經驗的基礎上充分結合村小的自身特點，不斷提升自己的工作能力和管理水平，逐步改善學校的領導體制和辦學觀念。轉變過去“等、靠、要”的傳統觀念和做法，在不違反法律法規的條件下，充分發揮個人的主觀能動性，積極創造條件。第三，要加強法制及維權方面的學習，提升自身的法制意識，在法律規定的前提下學會用權以及恰當用權，進而實現從“不治”轉向“善治”。

本文轉載自《中國教育學刊》2020年第四期，著作權歸原作者所有。文章為作者獨立觀點，不代表芥末堆立場，轉載請聯繫原作者。