知乎日報：美國的選舉制度是否存在缺陷或問題？
我是一名高二文科生，對政治教科書選修三《國家與國際組織常識》p45 的這一句話感到很疑惑，於是想問這個問題。 圖如下:
林垚，拖延症奶爸
先針對圖中那段話吐一下槽，錯誤實在太多了。
首先，並不存在什麼“2004 年修正的《美國選舉法案》”。與題中描述最接近的，是 2002 年的《幫助美國投票法案》(Help America Vote Act Help America Vote Act)，其中確有規定，初次參加聯邦投票的選民，必須出示一定的身份證明，比如帶照片的證件，或者任何顯示有住址的電費帳單、支票、銀行結單什麼的。這點確實可能對無家可歸者造成困擾，如果他們之前沒有註冊過或投票過的話。不過這個法案的初衷是針對 2000 年總統大選時的種種亂象進行改革，很大篇幅是用來保障選民投票權的，比如要求地方上必須給殘障選民設立專用投票通道、必須允許那些忘帶或者來不及準備身份證明的選民先投下“臨時票(provisional vote)”並在事後補交身份證明、成立選舉扶助委員會(Election Assistance Committee)幫助有困難的地方和選民進行註冊工作，等等。所以總體上説立法意圖是好的，雖然無家可歸者這點可能考慮不周。
其次，服刑人員被大量剝奪投票權這點確實是個問題，幾百萬服(過)刑的人無法投票這個數字是成立的。但“美國是世界上唯一規定服過刑的人員無投票權的國家”這個説法至少有兩處錯誤，比較精確的説法可能是：美國是世界上唯一『較普遍地』規定服過刑的人員無投票權的『民主』國家。加“民主國家”這個限定語，不用我多説了。加“較普遍地”，是因為美國並沒有在聯邦層面上剝奪服刑人員投票權，這些都是各州自己的規定，而各州規定又千差萬別，有的對服刑人員投票沒有任何限制，有的釋放後可以投票，有的保釋後可以投票，有的只有個人提出申請並被批准後才可以投票。當然，總數加起來還是比較驚人的(08 年估計的數字是 580 萬左右)，而且由於服刑人員中很大一部分是黑人(這又涉及美國刑事系統的一些問題，找機會再説)，所以從效果上加劇了隱性的種族歧視。(關於世界各國以及美國各州對於服(過)刑人員投票權的規定，可以參考維基：Felony disenfranchisement)
不過，對圖中的敍述吐完槽後，也不得不説美國的選舉制度確實存在不少問題亟待改進。其中與圖中所述有關的一項，是近十幾年來有不少州試圖利用“身份證明”的規定來限制少數族裔參與投票，具體表現為形形色色的“選民證件法”。對這個問題，我 2012 年大選前夕寫過一篇文章(文中【】處是 2013 年Shelby County v. Holder案判決後補註的內容)，貼在下面供參考：
美國大選暗戰：“選民證件法之爭”美國大選暗戰：“選民證件法”之爭
當 2012 年美國大選塵埃落定，人們或許會發現，決定大選結果的並不是雙方候選人在聚光燈前的表現，而是兩黨支持者在各地各級法庭上圍繞“選民證件法”(voter ID laws)的無聲廝殺。這一戰場上的最新進展來自 8 月 30 日：由於規定選民在投票時必須出示由政府頒發的、印有照片的身份證件，以便證明自己的合法選民身份，德克薩斯州新出台的選民證件法被美國聯邦上訴法院判定構成種族歧視、違憲無效。
美國共和、民主兩黨長期在選民證件法問題上涇渭分明。共和黨一直熱衷於推動更嚴格的選民證件法，而民主黨則對此表示強烈反對。去年以來，在共和黨擔任州長或控制議會的各州里，有 10 個州已經或正在抓緊制定相關法案，試圖搶在今年總統大選前生效。但這些嘗試卻遭到了民主黨的強力阻擊。今年早些時候，威斯康星州的法案先後在不同案例中被州法院宣佈違反該州憲法，但州法院無權判斷法案是否違反美國憲法;而德克薩斯案則是今年聯邦上訴法院的第一起相關判決，對即將陸續開庭審理的其它各州法案有着風向標的意義。
身份證明、選民註冊與選舉舞弊
許多人在聽説了圍繞選民證件法的爭議後，第一反應是詫異：投票時出示身份證件，這不是很正常的要求麼?既然是合法選民，怎麼可能連基本的身份證都沒有?如果投票時不要求出示帶照片的證件，怎麼防止冒名頂替者呢?
首先需要説明的是，美國並沒有全國統一的“身份證”。在政府頒發的各種證件中，稱得上基本證件的，只有不印照片的“社會保障卡”(Social Security Card，簡稱“社保卡”)，在出生或入籍時頒發，人手一份，終身有效。社保卡用途廣泛，不論是辦理信用卡，領取工資，還是接受政府提供的各種服務，都需要提供上面的號碼。但社保卡由於不印照片，因此根據許多新出台的選民證件法，是不能用來在投票時證明身份的。
由於汽車普及率高，因此在政府頒發的各種照片證件中，駕駛執照最為常見。不會開車的人，則可以辦理各州自行頒發的、同樣印有照片的“州身份證”(State ID，簡稱“州證”)作為替代。不同州的州證在辦理難度、有效期長短、用途廣泛程度等方面差別很大，並且有了駕照後州證一般自動作廢，所以許多州里辦理州證的人寥寥無幾。
在日常生活中，除了安全需求較高的場合(比如機場安檢)必須出示政府頒發的照片證件外，大多數時候人們往往可以用其它各種方式證明自己的身份，比如學生證(雖然印有照片但並非由政府頒發)、寫有姓名住址的電費賬單等等。據統計，美國選民中大約有 2100 萬人，手頭沒有任何由政府頒發的照片證件;當然，這些人絕大多數屬於既買不起車、也沒有機會去機場或其它“高檔場合”接受安檢的低收入階層，尤其是大量處於社會底層的少數族裔。
投票時驗證身份，主要依靠選民註冊表。1993 年《全國選民註冊法》(National Voter Registration Act of 1993)規定，政府在日常提供公共服務的過程中，必須隨時對接受服務的合格選民登記造冊。到了選舉日，選民首先在投票現場的註冊表上找到自己的名字。接下來，多數州要求選民以照片證件、社保卡、電費賬單、銀行證明、社會福利支票等任意一種方式，簡單地核對姓名，但也有十來個州完全不要求任何身份證明，只需要選民在註冊表的名字上打勾，簽字確認相應的法律責任即可。
這種辦法乍看起來相當不靠譜：隨便打個勾、籤個字——豈不是太容易了?比如常有人因此擔心非法移民會大規模假冒公民投票。然而仔細想想就知道，非法移民成天擔驚受怕，巴不得躲着政府走，怎麼會輕易到投票站自我暴露。
事實上，更一般地説，由於冒名投票這種行為明顯不能給個人帶來多少利益，加上覆查起來比較容易、判刑又嚴厲，因此幾乎沒有人會以身試法。
據統計，自 2002 年以來，全美國大大小小各種政治選舉總數以億計的投票人次中，平均每年只有 8 起冒名投票案件。儘管有報道稱全美國約有 160 個縣對選民登記表的更新不夠及時，保留了一些已去世者或被剝奪投票權的重罪犯的名字，給潛在的冒用身份者提供了可乘之機，但在小布什任總統期間，司法部曾對此在全國範圍內展開了歷時五年的地毯式排查，最終結論仍然是，並不存在任何漏判的相關案例。至於一些聲稱冒名投票現象嚴重的研究，最後都被發現在數據處理上存在嚴重問題。羅格斯大學(Rutgers University)教授羅琳·米尼特(Lorraine Minnite)在其著作《選民舞弊的迷思》(The Myth of Voter Fraud)中，對這一問題做了深入而詳盡的探討。
當然，選舉舞弊的現象確實存在，但其主要形式並非冒用其他選民身份，而是阻撓對立陣營的選民投票。比如 2008 年大選期間，黑人組織“新黑豹黨(New Black Panther Party)”便涉嫌對費城的部分白人選民加以阻嚇;而在威斯康星今年 6 月份的州長罷免選舉中，親共和黨的民間組織“真實選票(True the Vote)”假冒志願者團隊，將大量民主黨支持者集體運載到錯誤的投票站，導致後者無法及時投票。——諷刺的是，“真實選票”成立的初衷是懷疑支持民主黨的少數族裔選民冒名投票，因此自告奮勇來威斯康星監督選舉、核對投票者身份，結果卻一例冒名投票的情況都沒有發現。
由於身份證明與選舉舞弊之間的關係得不到統計數據的支持，新法案的支持者只好訴諸個體經驗和逸聞軼事。賓夕法尼亞的州眾議員、共和黨人伯爾尼·奧尼爾(Bernie O’Neill)在年初的州議會辯論中“現身説法”，痛陳他如何曾經在一次投票時發現自己的身份被別人冒用。州議會被他的“親身經歷”打動，通過了新的選民證件法，以防止類似現象發生。然而在媒體持續的追蹤採訪下，奧尼爾左支右絀、漏洞百出，最後不得不公開承認，他的所謂“親身經歷”純屬子虛烏有，是在議會里其他共和黨同事的壓力下，為這項法案而特意編造出來的。
“辦證難”：魔鬼在細節之中
不過，就算身份證明與選舉舞弊無關，辦張證件不是輕而易舉的事嗎?要求選民出示證件，怎麼就構成種族歧視了呢?有人甚至可能覺得：如果一個人連辦理一張可以投票的證件都不願意，又怎麼保證他投下的一票是嚴肅的、有責任感的呢?對這種把選舉當兒戲的人，不讓他投票似乎更好?
辦理相關證件真的是一件輕而易舉的事嗎?表面上看似乎如此，而各州共和黨為了強化這種印象，也特地在新的選民證件法案中，將辦理州證改成了免費業務。但實際情況遠非那麼簡單。比如威斯康星雖然將州證改為免費辦理，但相關部門同時又通過內部備忘錄的方式，要求員工不得主動向服務對象透露新規定，而要儘量誤導對方，使之以為仍像從前那樣每份收取 28 美元費用。據該州第一大報《密爾沃基哨兵報》(Milwaukee Journal Sentinel)報導，2011 年 9 月，一位名叫克里斯·拉爾森(Chris Larsen)的工作人員，甚至因為向別人宣傳免費辦證的新政策，而遭到州政府解僱。
就算州證真的免費了，開具辦理州證所需的各種材料，比如出生證、結婚證等等，同樣得要花錢。同樣以威斯康星為例，這些材料都是每份 20 美元。
説到這裏，免不了有人會嗤之以鼻：這點小錢都出不起麼?——我們且不去深究這背後“何不食肉糜”的心態，只先指出，在某些州，“辦證難”的問題並不僅僅是要花錢而已。
其中一個問題是，對許多少數族裔而言，開具上述那些材料要面臨各種意想不到的困難。77 歲的黑人貝蒂·瓊斯(Bettye Jones)是今年初在地區法院起訴威斯康星新法案的共同原告之一。她出生在種族隔離時代的田納西州，當時的黑人因受歧視無法去醫院生產，也就得不到出生證。瓊斯婚後定居在俄亥俄，並已經在那裏投了 50 多年票;但當她因丈夫去世而移居威斯康星州與女兒共同生活後，卻發現按照威斯康星的新法案，自己若想投票，就必須先辦理州證;要辦理州證，就必須回到田納西補辦出生證;而要補辦出生證，就必須到俄亥俄開具亡夫的死亡證明、兩人的結婚證書、所有兒女的出生證、以及工作人員要求的其它材料。整個過程耗費了她大量金錢、時間、精力，最後卻一場徒勞：田納西告訴她，由於歷時久遠檔案缺失，儘管她提交了一應材料，州里仍然無法給她補辦出生證;所以最後，她仍然無法在威斯康星投票。
瓊斯的境況在老年黑人(尤其是南方各州)中相當普遍，可想而知，他們之中很多人將因此對投票望而卻步。【補註：美劇《新聞編輯室》(The Newsroom)第 1 季第 10 集的情節就是根據這個真實案例而改編的。】
辦證的障礙遠不止這些。據調查，賓夕法尼亞州的選民中，有 220 萬人的住處與距離最近的證件辦理機構相隔 16 公里以上，而該州的證件辦理機構中，有的每週只工作一天，有的是兩天。
德克薩斯的情形更為嚴重，全州 254 個縣中，有 81 個縣不設州證辦理機構，這些地方的選民最遠需要到 400 公里開外，才能辦理符合新法案要求的身份證明。據司法部估計，該州約有 60 萬選民將因此無法在今年大選中投票，而這些人絕大多數是低收入的拉丁裔和黑人。
此外，新法案影響到的並不僅僅是想辦證而不得的人。據估計，儘管賓夕法尼亞絕大多數選民都自以為擁有符合新法案規定的證件，但事實上其中約 140 萬人的證件都將因為這樣那樣的原因而無法在選舉日使用。比如新法案一方面聲稱高校學生證、聯邦僱員證、養老院入住證屬於有效證件，而另一方面又規定，選民出示的證件上必須標註“有效期”，否則仍屬無效。然而該州的以上幾種證件，恰恰絕大多數是不標註有效期的。於是選舉日那天，許多人最終會因為證件不合格而被拒之門外。當這些選民在大選那天發現自己無法入場投票時，再告訴他們可以免費辦證，又有什麼用呢?【補註：2012 年 10 月 2 日，賓夕法尼亞州立最高法院判定該法案制訂倉促、宣傳不足，導致選民缺乏辦理相關證件的時間、信息與渠道，因此不得於當年大選前實施。】
總之，選民證件法是否構成歧視，關鍵在於法案的細節是否對特定羣體——尤其是少數族裔——施加了不合理的負擔。正如威斯康星的法官在判決中所説：“需要澄清的是，本庭並不認為任何情境下任何形式的證件要求都是違憲的”;只要細節上合理，要求選民出示證件這種做法本身並沒有什麼問題。
比如弗吉尼亞和新罕布什爾兩州的新法案，在司法部看來就並不構成種族歧視，因此准予放行。根據弗吉尼亞的新法案，那些未能在投票日攜帶符合新規的身份證明的選民，也依然可以參加投票，只不過他們投下的選票將被封存三天，需要在三天內及時補交身份證明;而新罕布什爾則規定，今年大選暫時沿用過去的身份證明辦法，從下次選舉開始才一律改用帶照片的證件，這樣一來便給選民的知情與行動留出了充分的時間。
黨派利益之爭與憲法權益之爭
美國總統大選採取“選舉人團”制，並且 50 個州有 48 個在分配“選舉人票”時採用的是“贏者通吃”的方式，即只要在該州獲勝，就可獨佔其“選舉人票”。2000 年大選，小布什雖然在全國得票總數上落後戈爾 54 萬張，卻因為在佛羅里達多得了充滿爭議的 537 票，而獨佔該州的 25 張“選舉人票”，最終在“選舉人票”總數上以 271：266 險勝戈爾。
共和黨掌權各州紛紛搶在今年大選之前制定選民證件法，用意昭然若揭。這些地方大多是所謂“搖擺州”，兩黨勢力接近、競選爭奪激烈，一兩萬張選票的得失就有可能決定全州“選舉人票”的歸屬，從而改變整個總統大選的結果。
以賓夕法尼亞為例，2008 年奧巴馬挾天時地利人和，在該州創紀錄地大勝 60 萬票——而新法案卻將影響到 140 萬選民，其中絕大多數都是民主黨的支持者(低收入人口、黑人、拉丁裔、大學生、聯邦僱員等)，奧巴馬將因此損失慘重，極有可能丟掉該州的 20 張選舉人票。【補註：最終奧巴馬在賓夕法尼亞只贏了羅姆尼 31 萬票。】
德克薩斯州法案的黨派意圖表露得更加赤裸。除了變相限制少數族裔投票外，該法案還禁止選民使用學生證投票，卻又允許使用槍支許可證投票——要知道，學生通常支持民主黨的居多，而槍支愛好者一般會選擇支持共和黨。
當然，德克薩斯在總統大選中歷來是共和黨的根據地，奧巴馬對其 38 張選舉人票絕無奢望，但新法案對 60 萬親民主黨選民投票權的剝奪，卻能保證共和黨在同時進行的(以及未來幾屆的)參眾兩院選舉中高枕無憂。
共和黨人的“小動作”還遠不止如此。佛羅里達修改了選民註冊辦法，要求所有在第三方協助下進行註冊的選民(主要是對相關操作不熟練的社會底層和少數族裔)，必須在填寫表格後兩天內(以前是十天內)將其交達選舉監督員手中，這靠當前的郵政效率是幾乎不可能做到的。
而另一個關鍵的搖擺州俄亥俄則禁止選民像過去那樣，在大選前的週末提前投票。由於法定選舉日在星期二，禁止提前投票將逼迫許多從事底層工作、無法享受正式休假制度的人——主要是低收入的黑人和拉丁裔——在保住飯碗和參與投票之間二選一。
佛羅里達和俄亥俄的這些動作，分別在今年 8 月底被法院宣判無效。【補註：但是佛羅里達卻又臨時對“提前投票”的規則做了改動，後果是導致了投票日的大混亂，有些投票站人滿為患，選民排隊到深夜仍然投不上票。這又間接導致選票統計上的困難，一直到幾天後才宣佈結果。最終奧巴馬以 50%比 49.1%的微弱優勢獲勝，贏了羅姆尼 7 萬多票。】
1965 年通過的《選舉權法案》(Voting Rights Act of 1965)第 5 款規定，鑑於某些州有着長期的種族歧視史，它們制定的涉及選舉規則的法案，必須通過司法部的審批後才能生效。2006 年，參議院以 98 比 0、眾議院以 390 比 33 的壓倒性多數認為，鑑於德克薩斯等 7 個州全境、弗吉尼亞等 9 個州的部分縣市，仍然存在相當嚴重的種族歧視，因此《選舉權法案》所規定的審批程序對其依舊適用。【補註：在 2013 年 6 月 25 日的“阿拉巴馬州謝爾比郡訴霍爾德(Shelby County, Alabama v. Holder)”案中，最高法院大法官們嚴格按黨派站隊，以 5：4 判決《選舉權法案》中用來衡量種族歧視嚴重程度的第 4(b)款業已過時，因此國會 2006 年對該法案的續期行為違憲無效。一方面，最高法院並沒有否定第 5 款的效力和司法部的審批權;另一方面，司法部只有在國會找到新的種族歧視衡量標準，對《選舉權法案》重新續期之後，才能繼續運用其審批權。這一結果引發了新一輪的爭議和衝突，德克薩斯州宣佈將迅速制定新的選民證件法，而司法部則表示將根據其它法律阻止州政府的這一行為。】
在各州今年報呈的選民證件法案中，司法部目前已經批准了弗吉尼亞、新罕布什爾兩州，否決了德克薩斯、南卡羅萊納兩州，正在審核其餘數州。德克薩斯雖然剛剛在聯邦上訴法院輸掉了跟司法部的官司，但已經表示要將案子打到聯邦最高法院，而南卡羅萊納的案子也即將由聯邦上訴法院審理。【補註：10 月 10 日的判決認為，南卡羅萊納的新法案制訂得過於倉促，趕在 2012 年大選前實施是不恰當的，但經過充分宣傳後可以在未來的選舉中啓用。另外在 2013 年 6 月 17 日，聯邦最高法院以 7：2 判決亞利桑那州的選民證件法違憲。】
圍繞選民證件法的法律戰役才剛剛打響，其結果不但很可能左右今年的總統大選，還將在未來深刻影響兩黨的勢力消長與美國的政治生態。但選民證件法涉及的並不僅僅是黨派利益，還關係到種族平等與基本權利的落實。黨派利益與憲法權益，在這一問題上是相互交織的。前總統比爾·克林頓在 9 月 5 日民主黨全國代表大會上的呼籲，雖然帶着政治人物一貫的煽情，於事實卻大體不差：“如果你想讓每個美國人都能夠投票，如果你認為，為了降低年輕人、窮人、少數族裔、殘疾人選民的投票率而修改投票程序是種錯誤的做法，你就應該支持巴拉克·奧巴馬。”
附各州選民證件法情況一覽：
Voter Identification Requirements
Election 2012: Voting Laws Roundup
文中提及的案例：
(1)威斯康星，選民證件法，州地方法院：
http://media.jsonline.com/documents/voteridruling.pdf(已判決)
http://moritzlaw.osu.edu/electionlaw/litigation/documents/PermanentInjunction.pdf(已判決)
JonesvDeininger(“貝蒂·瓊斯”案，尚未判決)
Frank.v.Walker(尚未判決)
(2)德克薩斯，選民證件法，聯邦上訴法院：
http://electionlawblog.org/wp-content/uploads/texas-voter-id.pdf
(3)賓夕法尼亞，選民證件法，州最高法院：
http://www.pacourts.us/NR/rdonlyres/CFBF4323-B964-4846-8179-88D689375C10/0/CMWSuppDetAppPrelInjOrder_100212.pdf
(4)南卡羅萊納，選民證件法，聯邦上訴法院：
http://big.assets.huffingtonpost.com/scvoterid.pdf
(5)亞利桑那，選民證件法，聯邦最高法院：
http://www.supremecourt.gov/opinions/12pdf/12-71_7l48.pdf
(6)佛羅里達，選民註冊，聯邦地區法院：
http://www.brennancenter.org/sites/default/files/legacy/Democracy/VRE/FL_injunction_082912.pdf
(7)俄亥俄，提前投票，聯邦上訴法院：
http://www.ca6.uscourts.gov/opinions.pdf/12a0356p-06.pdf
(8)“謝爾比郡”案，《選舉權法案》第 4(b)款，聯邦最高法院：
http://www.supremecourt.gov/opinions/12pdf/12-96_6k47.pdf
另外，還可以參考 @遊天龍 兄的兩篇相關文章：《小選票背後的大名堂》小選票背後的大名堂 - 選·美 iAmElection|聚焦美國大選 - 知乎專欄 和《邦聯旗飄揚：美國種族歧視惡化，竟是選舉制度作怪?》邦聯旗飄揚：美國種族歧視惡化，竟是選舉制度作怪? - 選·美 iAmElection|聚焦美國大選 - 知乎專欄