市場監管總局：保護市場公平競爭 健全反壟斷審查制度
人民網北京10月28日電(吳曉琴)記者從市場監管總局獲悉，《經營者集中審查暫行規定》(以下簡稱《規定》)已於2020年10月20日經國家市場監督管理總局2020年第9次局務會議審議通過，自2020年12月1日起施行。市場監管總局將根據《規定》，負責經營者集中反壟斷審查工作，並對違法實施的經營者集中進行調查處理。此外，根據工作需要，市場監管總局可以委託省、自治區、直轄市市場監管部門實施經營者集中審查。
日前，市場監管總局反壟斷局主要負責人解讀《經營者集中審查暫行規定》時表示，《規定》的出台適應機構改革實現反壟斷統一執法的需要，增強反壟斷法律制度可操作性和可預期性，打造了市場化法治化國際化營商環境，為市場主體依法合規經營提供明確指引，營造各類市場主體公平競爭的法治環境。
附解讀全文：
問：制定出台《規定》的主要考慮是什麼？
市場監管總局反壟斷局：制定出台《規定》主要有三個方面的考慮：
一是適應機構改革實現反壟斷統一執法的需要。經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查等不同環節和流程由不同的規章或規範性文件予以規定，較為分散，不便於查詢和執行，有必要進行全面整合，為統一執法提供製度支撐。
二是增強反壟斷法律制度可操作性和可預期性的需要。為細化《反壟斷法》規定，增強經營者集中審查制度的透明度和可操作性，有必要制定《規定》。
三是打造市場化法治化國際化營商環境的需要。《規定》充分總結執法經驗，對經營者集中審查的實體標準和程序進行進一步細化和完善，可以更好地規範反壟斷執法機構開展經營者集中審查，提高反壟斷執法的專業化、規範化、法治化水平。同時，也可以為市場主體依法合規經營提供明確指引，營造各類市場主體公平競爭的法治環境。
問：《規定》的主要內容有哪些？
市場監管總局反壟斷局：《規定》在原4部部門規章和2部規範性文件的基礎上，梳理、整合經營者集中審查的實體和程序規定，對經營者集中申報、審查、限制性條件的監督和實施、違法實施經營者集中調查等全流程內容分章作出規定，並整合各流程共性內容，增加總則、法律責任和附則三章，共有七章65條，建立了統一完備的經營者集中審查制度。
問：如何判斷一項交易是否構成經營者集中？
市場監管總局反壟斷局：根據《反壟斷法》第二十條，經營者是否取得對其他經營者的控制權或者能夠對其他經營者施加決定影響(以下統稱為控制權)是判斷一項交易是否構成經營者集中的標準。經營者集中審查制度中所稱的控制權是指經營者對其他經營者的生產經營活動或者重大經營決策具有或者可能具有決定性影響的權利或者狀態，包括直接和間接、單獨和共同、積極和消極的控制權，也包括控制的權利和事實狀態。實踐中，控制權的情形和形式複雜多樣，判斷經營者是否通過交易取得對其他經營者的控制權，需要根據案件的具體情況，對大量事實和法律因素進行綜合分析與評估。
問：經營者集中需要申報的標準是什麼？
市場監管總局反壟斷局：根據《反壟斷法》第二十一條，經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先申報，未申報的不得實施集中。根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，判斷集中是否達到申報標準，要從參與集中的所有經營者的合計營業額和參與集中的單個經營者的營業額兩個維度看。具體而言，經營者集中同時滿足合計營業額和單個經營者營業額標準的，應當事先申報：參與集中的所有經營者上一會計年度在全球範圍內營業額合計超過100億元人民幣，或者在中國境內營業額合計超過20億元人民幣；並且其中至少兩個經營者上一會計年度在中國境內的營業額均超過4億元人民幣。
問：如何計算參與集中經營者的營業額？
市場監管總局反壟斷局：根據《國務院關於經營者集中申報標準的規定》，一項經營者集中是否需要事前申報，以參與集中經營者的營業額為判斷標準。總體而言，經營者在計算營業額時需要注意以下幾點原則：
一是計算參與集中的具體經營者的營業額，不僅要計算該經營者自身及其直接、間接控制的所有經營者的營業額，還應包括其最終控制人及最終控制人直接或者間接控制的所有其他經營者的營業額，具體計算範圍在《關於經營者集中申報的指導意見》第六條有詳細規定。上述營業額不包括被同一最終控制人控制的經營者相互之間的內部營業額。
二是判斷上述經營者的範圍，以申報時的實際情況為準。由於判斷經營者集中是否需要申報是依據參與集中的經營者上一會計年度的營業額，實踐中，對申報時已失去控制關係的經營者或者申報前新產生控制關係的經營者，其營業額是否應計入參與集中經營者的營業額存在較多疑問。針對這一普遍性問題，《規定》明確規定，計算參與集中經營者的營業額，以申報前與其有控制關係的經營者的範圍為準。在申報時已失去控制權的，其營業額不計入參與集中經營者的營業額；在申報前新取得控制權的，其營業額應計入參與集中經營者的營業額。
三是經營者取得其他經營者的組成部分時，出讓方失去對被出讓部分控制權的，根據《經營者集中反壟斷審查申報表》和《經營者集中簡易案件反壟斷審查申報表》，出讓方不是參與集中的經營者。被出讓的部分屬於參與集中經營者的，在計算其營業額時，僅計算被出讓部分及其直接或間接控制的所有經營者的營業額；由於出讓方已失去控制權，出讓方及其控制的其他經營者的營業額不計算在內。
四是參與集中的經營者之間或參與集中的經營者與未參與集中的經營者之間有共同控制的經營者時，計算參與集中的經營者的營業額，應當包括被共同控制的經營者的營業額，但其營業額應在共同控制方之間進行合理分配，不應重複計算。
五是經營者的全球營業額包含其在中國境內的營業額。實踐中，部分申報人誤將全球營業額理解為境外營業額，在計算全球營業額時將中國境內營業額排除在外，造成營業額計算錯誤，應注意避免。
問：《規定》對申報文件、資料有什麼要求？
市場監管總局反壟斷局：根據《反壟斷法》及配套立法的規定，交易構成經營者集中並且達到國務院規定的申報標準時，相關經營者有事前向反壟斷執法機構進行申報的強制性義務。申報人提供的文件、資料是反壟斷執法機構進行經營者集中審查的起點和作出審查決定的依據。《規定》第十二條明確規定了申報文件、資料應當包括的內容。
申報文件、資料真實、可靠和準確，是反壟斷執法機構對集中的競爭效果作出準確評估和判斷的前提，也有利於提高審查質量和效率。因此，《反壟斷法》第五十二條對審查和調查中拒絕配合，或者提供虛假材料、信息的行為規定了法律責任。《行政許可法》第三十一條規定申請人應對其申請材料實質內容的真實性負責，第七十八條規定被許可人隱瞞情況或提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，並給予警告。
問：總局在進行經營者集中反壟斷審查時，主要考慮哪些因素？
市場監管總局反壟斷局：《反壟斷法》第二十七條規定，審查經營者集中應當考慮的因素包括參與集中經營者的市場控制力、相關市場的市場集中度以及集中對市場進入、技術進步、消費者、其他有關經營者、國民經濟發展的影響等。《規定》第二十六條至第三十條對上述考慮因素進行了逐項細化。
問：《規定》首次以部門規章形式規定簡易案件適用情形。請介紹簡易案件的標準是什麼？在審查中與其他案件有什麼不同？
市場監管總局反壟斷局：《反壟斷法》實施以來，反壟斷執法機構審結的經營者集中案件已超過3000件，其中禁止2件，附加限制性條件批准48件。絕大多數經營者集中申報案件都不會對相關市場產生排除、限制競爭影響，從而獲得無條件批准。這些經營者集中通常具備一些共性特徵，比如經營者在相關市場的市場份額較低，或者集中後實體不在中國境內從事經濟活動等。為進一步提高經營者集中審查效率，減輕申報人負擔，反壟斷執法機構歸納整理出不太可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中共性特徵，於2014年2月11日公佈了《關於經營者集中簡易案件適用標準的暫行規定》，建立了經營者集中簡易案件申報制度。
問：申報人在什麼情況下可以撤回經營者集中申報？如何撤回申報？
市場監管總局反壟斷局：實踐中，申報人在提出經營者集中反壟斷申報後、反壟斷執法機構作出審查決定前，可能因為各種原因需要撤回申報。《關於經營者集中申報的指導意見》第十九條對申報人可以申請撤回申報的主要情形作出了規定，包括交易不屬於經營者集中的、集中未達到申報標準的、集中符合《反壟斷法》規定的豁免申報情形的、集中發生實質性變化需要重新申報的、集中各方放棄交易等。實踐中，申報人也可能因申請適用的程序有誤(例如申報後發現不符合簡易案件標準)申請撤回申報。出現上述情形時，申報人根據其自身需求，可以自行決定是否申請撤回。但是，《規定》第二十條第二款明確規定，如果集中交易情況或者相關市場競爭狀況發生重大變化，需要重新申報的，申報人應當申請撤回。例如，申報的集中為通過股權收購取得單獨控制權，但申報後交易結構發生重大變化，收購方收購的股權比例降低，集中完成後將形成對目標公司的共同控制。在這種情況下，交易結構的改變將導致對控制權結構、參與集中的經營者的認定發生重大變化，進而影響到相關市場界定、競爭分析，因此申報人應當撤回申報並按照新的交易結構重新申報。
申報人申請撤回申報的，無論是否已經立案審查，申報人均應提交書面申請，並説明撤回申報的理由。經市場監管總局同意，申報人可以撤回申報，審查程序終止。需要注意的是，市場監管總局同意撤回申報不視為對集中的批准。也就是説，申報人撤回申報的，如該交易仍屬於應當事前強制申報的集中，撤回申報後未重新申報而實施集中的，市場監管總局同意撤回申報不能免除申報義務人違法實施集中的法律責任。
此外，在某些情況下，反壟斷執法機構可以退回申報或者撤銷立案。
問：對於經審查發現存在競爭問題的經營者集中，市場監管總局怎樣處理？
市場監管總局反壟斷局：對於經審查具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經營者集中，市場監管總局有兩種處理方式，一種是禁止集中，另一種是附加限制性條件批准集中。《規定》整合原相關規定，總結執法經驗，進一步明確了附加限制性條件批准或禁止集中的程序。
問：什麼情況下經營者可以在承諾方案中提出特定買方和剝離時間的建議？
市場監管總局反壟斷局：一般情況下，反壟斷執法機構附加限制性條件批准經營者集中後，經營者即可實施集中，並按審查決定的要求執行附加限制性條件。但是，在以剝離為救濟措施的情況下，如遇剝離存在較大困難、風險，或者買方身份對能否達到救濟效果具有重要影響等特殊情形，為降低剝離過程中可能存在的風險，確保救濟措施順利實施，更好地維護集中完成後相關市場的競爭，需要將確定買方、簽訂剝離業務出讓協議或者實施剝離等步驟前置。《關於經營者集中附加限制性條件的規定(試行)》第十四條對“交割前剝離”作了規定。其他主要司法轄區的立法和執法實踐中也有“買方先行”(upfront buyer)和“先行修正”(fix-it-first)等類似的制度安排。在我國的執法實踐中，此類要求通常需要在審查過程中協商確定，並在審查決定中予以明確。因此，《規定》在第三十四條對此作出原則性規定。根據案件的具體情況，實踐中可能需要在作出審查決定前就確定買方、簽訂協議甚至完成剝離，也可能需要在集中實施前確定買方、簽訂協議或者完成剝離。
問：請介紹如何確保限制性條件得到有效執行？
市場監管總局反壟斷局：《規定》在《關於經營者集中附加限制性條件的規定(試行)》的基礎上，進一步明確監督執行過程中相關主體的義務、職責、法律責任，增強規定的邏輯性和可操作性，確保限制性條件得到有效執行。
一是明確對義務人的各項要求。二是規範受託人工作制度。三是完善相關法律責任。
問：請介紹《規定》在限制性條件變更或解除方面有哪些規定？
市場監管總局反壟斷局：截至2020年8月底，市場監管總局附條件批准了48起經營者集中案件，根據案件情況分別規定了不同的限制性條件期限和解除方式。《規定》在總結監督執行經驗的基礎上，優化整合原有規定，對相關內容予以明確。
問：如果經營者違法實施集中，市場監管總局如何調查處理？
市場監管總局反壟斷局：《規定》首次從立法上明確違法實施經營者集中主要包括未依法申報、申報後未經批准實施以及違反審查決定等情形，並在《未依法申報經營者集中調查處理暫行辦法》的基礎上進一步完善了對違法實施經營者集中的調查程序。
對違法實施經營者集中案件的查處，分為初步調查和進一步調查兩個階段。在初步調查階段，市場監管總局確認被調查的交易是否屬於違法實施經營者集中，初步調查時間期限為30日。屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出實施進一步調查的決定，不屬於違法實施經營者集中的，市場監管總局應當作出不實施進一步調查的決定。在進一步調查階段，市場監管總局對被調查的交易是否具有或者可能具有排除、限制競爭效果進行評估，進一步調查時間期限為120日。《規定》在原部門規章基礎上大幅壓縮調查時間，有利於進一步提高案件調查效率，增加經營者對交易的可預期性，更好服務經濟高質量發展。