今日話題：機上開手機可罰5萬？“逆時代立法”為哪般

　　20年前開始施行的民航法早已落後於時代，而今終於盼來了全面修法。然而，在民航局公佈的徵求意見稿中，有一條遭遇了很多反對意見，便是——在航空器內禁止使用手機。這被視為“危及民用航空安全、秩序的非法干擾行為”“情節特別嚴重的，罰款金額可以增加到五萬元以內。”實際上，美國等許多國家已經全程放開在飛機上使用“飛行模式”。很多人也早就期待中國也能如此。意見稿的相關表述，顯然是很難有説服力的。…[詳細]

　　要點速讀1沒有任何案例可以證明手機干擾到飛機，在國外的許多航班上，全程允許飛行模式，並提供WIFI服務已經是常態。2倘若立法不僅不支持開放“飛行模式”，反而變本加厲地禁止，那麼顯然是對時代的倒退。3“立法部門化” 最終可能只代表行業的利益。而即使有關部門確實努力做好平衡，也很難不被自己的立場所左右或者拖累，讓大眾質疑。沒有任何案例可以證明手機干擾到飛機，大規模地允許全程“飛行模式”是國際最新潮流

　　安全無小事，大家都害怕“萬分之一的危險”。然而，現在找不到一起手機干擾飛機的案例。這是因為有大量的實驗支持表明，包括手機在內的便攜電子設備，由於發射功率太低，不足以影響現代航電系統。美國最早在1991年作出在飛機上禁止使用手機的決定，也主要是認為這會影響到基站，而非飛機飛行。實際上，也沒有案例能證明手機能干擾基站，所以在飛機上打電話都是安全的。這是美國“個人電子產品在民航使用的政策委員會”撰寫的權威報告所支持的結論。

　　即使步子一下邁不到打電話，手機還有個“飛行模式”，即讓手機關閉了通信模塊，不會主動向基站發送尋呼信號。2013年10月，美國聯邦航空管理局(FAA)發出的許可：美國的航空公司可以允許旅客在整個飛行過程中安全使用處於“飛行模式”下的便攜式電子設備(PEDs)。2013年11月底，歐洲航空安全局(EASA)也發出指南允許乘客在滑行、起飛和着陸階段使用便攜式電子設備。隨後，加拿大、新加坡等多地的民航部門都發出了類似許可。在國外的許多航班上，全程允許飛行模式，並提供WIFI服務已經是常態。(本部分參考專題：《“飛行模式”何時不再徒有虛名》)

　　允許全程開“飛行模式”，並提供WIFI才是潮流

　　倘若立法不僅不支持開放“飛行模式”，反而變本加厲地禁止，那麼顯然是對時代的倒退

　　事實上，在意見稿橫空出世之前，一些人的期許是相反的——希望能夠像美國等國家那樣放開“飛行模式”，允許在飛機上使用手機。玩不玩是其次，對於不少人尤其商務人士來説，飛機上禁止使用手機實在是太過不便。而此前，按照治安管理處罰法，最高處罰款500元或者行政拘留5天。去年，在蘭州飛烏魯木齊的航班上，一名旅客多次不聽勸，強行使用手機，下飛機後被拘留五天。如果最後的修法和意見稿一樣，那麼被罰個三五萬，也並非難事。

　　令人哭笑不得的是，明明現有的權威研究可以證明在飛機上使用手機是安全的，可在意見稿中，卻將其列入了和“劫持飛行中或者地面上的航空器;在航空器上或機場扣留人質;強行闖入航空器、機場或者航空設施場所，衝闖航空器駕駛艙，強行攔截航空器;非法將武器、危險裝置或者材料帶入航空器、機場或者空中交通管制單位”等行為一般的洪水猛獸。這不是倒退是什麼呢?

　　民航部門所主導的草案此前並未徵求過消費者代表的意見，全是行業意見，閉門造車下，倒退也不足為奇

　　平心而論，由於二十年間僅僅只有兩次小小的修訂，這次民航法的全面大修意見稿比起原來有很多的進步。然而，不難看出，整個意見稿多是行業視角、專業視角，卻鮮見民生視角。比如，有好幾篇評論提到對消費者權益保護得不夠，對於飛機延誤這個老生常談的痛點，賠償責任可能有空子可鑽——

　　截圖來自中華人民共和國民用航空法(修訂徵求意見稿)，很多人認為把“必要”改為“可以合理要求的”有損消費者利益

　　尋找原因，查看徵求意見稿的説明可以找到答案。草案形成的過程中，聽取各方意見的順序如下圖——

　　顯然，全部都是行業思維，並無硬幣的另一面——消費者的視角。既然是行業視角，當然就自己為自己代言。從去年8月法制日報的一篇名為《規範機長權力避免濫用職權 》的報道中，對行業之所以贊成重罰用手機的行為邏輯，也許可以窺見一二。中國南方航空公司法律部副總經理馬選玲建議“比照旅遊法和公務員處置辦法，增加處罰條款，加重罰款金額。立法授予航空公司行政執法權，機組人員應對旅客有約束權，授予空警使用攻擊性警械的權力，以便更有效地處理突發事件。”而她列舉的種類廣、數量多的不安全事件就包括“違規使用電子設備”。行業從業者尋求更大更強的權力不奇怪，可這也意味着他們的對立面——乘客更加弱勢。實在令人擔憂。

　　“部門立法”必須被警惕，擺脱行業利益綁架

　　我國的立法權屬於全國人大。而十八屆四中全會明確提出，“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。這是因為，在以往的立法中，“部門立法”情況太嚴重了，甚至被總結為“國家立法部門化、部門立法利益化、部門利益立法合法化”。

　　“部門主導立法”是很普遍的

　　實際上，當法律的草案送到全國人大進行審議的時候，已經到了一箇中間的階段了。而誰來制定草案，則意味着誰佔有主導權和話語權。即使審議，也往往是修修補補，大局已定。如財新網所刊發的《人大主導立法：擺脱“部門綁架”》中，連續三屆當選北京市人大代表的中國政法大學教授焦洪昌介紹，有些法案具有明顯不合理之處，摻雜了過多的部門或行業利益，但是，一旦到了常委會審議階段，再想推翻重來或者直接否決，基本不可能。

　　實際上，很多人大代表和有識之士早就提出來，應當讓人大更多地去主導法案的起草工作，這樣也能更好地協調各方，擺脱“部門立法”。在立法法修改時，曾經有很激烈的討論。而最終，立法法規定：“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構應當提前參與有關方面的法律草案起草工作”。可惜在民航修改草案意見稿中，似乎並未看到人大提前參與的身影。顯然，應該扭轉這個問題。否則，“立法部門化” 最終可能只代表行業的利益。而即使有關部門確實努力做好平衡，也很難不被自己的立場所左右或者拖累，讓大眾質疑。

　　一個與時代潮流所相悖的條例被立法，這是逆時代而動。理順相關立法流程，防止“立法部門化” 和行業利益為先，太重要了。