呂德文：“合村並居”是一箇中性詞，不存在“地域歧視”

隨着山東省一級政府的表態，此前備受爭議的“合村並居”暫緩推進，地方政府也開始着力解決這一政策造成的問題，一再強調要“尊重羣眾意願”。

可以説，這次“合村並居”亂象最終能夠得到重視和解決，與學者和媒體的呼籲及關注密不可分。武漢大學中國鄉村治理研究中心研究員呂德文就接連發文，直指“合村並居”政策推進過程中對農民權益的損害，認為“合村並居”成不了鄉村振興的樣板，地方政府這樣做是背道而馳。

對此，觀察者網專訪呂德文研究員，就“合村並居”及基層治理問題和他做了深入探討。

【採訪/ 觀察者網 小婷】

觀察者網：您在文章中提到您的團隊一直在關注山東“合村並居”這件事情，有過多次調研。首先想了解下您和團隊調研的具體情況，比如調查樣本有多少，怎麼選擇這些樣本的？

呂德文：我們做鄉村研究的，每年都有調研，幾乎每年都去山東，只是每次去的人和地方可能不一樣。山東我去過三次，賀雪峯、楊華、桂華、王德福、夏柱智等老師都有去過，這次“合村並居”的事情他們也都有發聲。其實我們一開始在山東調研，並不是針對“合村並居”，只是在調研過程中發現了這個問題，從政策層面做了一些瞭解，除了和當地農民調研外，和基層幹部也瞭解過一些情況。

觀察者網：基層幹部對這件事情的態度如何，他們在執行過程中受到了哪些壓力？

呂德文：據我瞭解，一些基層幹部內心裏其實並不想這麼幹，也有一些覺得這確實是一件好事，只是不那麼好執行。所以很難説支持或者不支持，只能説站在農民的立場，再站在當地的實際情況，其實這個政策是不合時宜的。但要是站在大局立場上，這是山東打造鄉村振興齊魯樣板的一個抓手，關係到整個山東省、各級地方政府的政績，可以算是一件大事、一件重點工作。

這種重點工作一般來講自上而下都有比較明確的考核任務，還有一些問責要求。所以實際上是你不幹也得乾的，不幹也得幹，理解要執行，不理解也要執行。

山東省政府新聞辦舉行發佈會，回應“合村並居”政策。圖片來源見水印

觀察者網：對幹部考核問責的具體要求，您這邊有了解嗎？

呂德文：我大概瞭解了下，我沒有獲得很詳細的考核文本，但各地的工作安排都非常清楚，運用的是行政發包方法。比如，某鄉鎮有一個試點，那麼，鄉鎮政府要把所有公職人員整合起來，分成幾個工作小組，包乾到村到户。每組大概4-5人，一般會有領導，再配若干個普通幹部。每組都要分包一定的户數，要把這些農户都談下來，按照完成任務的進度給予獎勵，拖後了要扣津貼，等等。

觀察者網：您剛才提到站在農民的立場，這個政策是不合時宜的。您在調研過程中瞭解下來，村民最不理解的是什麼？最大的訴求是什麼？

呂德文：最大的訴求就是拆了農民的房子，農民沒辦法正常生活了，生活質量反而下降了。一般來講，“合村並居”地方上多多少少都會有一些補貼，大概一平米在400-600塊之間，高一點的有700塊左右。總之，農民拿到補償款，既不夠買市場上的商品房，也不夠買搬遷房，都得倒貼錢。有極少數地方更極端，農民簽字同意後只有過渡費、拆遷費等，加起來差不多2萬多元，沒有其他任何補償費，等於是把農民房子拆了，還要農民自己掏錢去買搬遷房。

對這種基層工作方法，我們做社會學研究的其實並不感到意外。徵地拆遷和“合村並居”都是我們在調研中經常遇到的問題，但徵地拆遷是農村向城市發展，該怎麼補償是有法律法規可以依循的，即便是在山東地區補償很低，但也基本都保持在1：1以上的水平，農民是不會吃虧的。但“合村並居”不一樣，屬於協議搬遷，沒有明確的法律規定。我們在調研中發現，有些地方甚至連協議都沒有，説拆就拆。

觀察者網：打造齊魯樣板，推動鄉村建設，這個大方向是沒有問題的，為什麼到了山東地方政府這裏，好心辦壞事？

呂德文：從大而化之政策的角度來説，可以説是好事，執行成了壞事。但“合村並居”這件事情，還真不一定是“好心”，畢竟合村並居利用了土地增減掛鈎政策，地方政府是有利益衝動的。哪怕是沒有利益衝動，也有極強的政績衝動。就目前看，“合村並居”的手段和目的之間是不匹配的，其實是達不到鄉村振興的目標的，是在剝奪農民權利，損害農民利益，“合村並居”之後農民的生活質量並沒有提高，鄉村也不可能振興。

所以我覺得這應該是政策層面的問題，而不僅僅是個別地方的執行偏差問題。把合村並居的板子打在基層身上，是不合適的。為什麼好心辦了壞事？關鍵是地方政府對政策的理解出現了偏差。

第一，很明顯地，“合村並居”和當地的發展階段不相匹配，沒有準確的定位。實際上山東是一個大農村格局，農村很龐大，農民人口很多，農村區域很廣大，村莊也很多。雖然山東的經濟發展也還不錯，尤其是膠州半島，但是依然有非常龐大的農村。如果要在全省推行“合村並居”，需要巨大的財政耗費，但山東省，尤其是到了市、縣兩級的地方財政，是沒有條件這樣做的。所以，地方政府給農民的補償不多，甚至沒有補償，這是一個客觀現實。不是説地方上不想補償，不想多補償，而是真的沒錢補償。

第二，大部分農民還是要依靠土地生活的，尤其是那些中老年人。所以，最堅定的反對“合村並居”的羣體是留守農村的中老年人。年輕人因為外出務工，對農村沒有這麼深的體會，有反對也有支持，但中老年人是普遍反對，因為“合村並居”之後，這些人脱離了農村、脱離了土地，又沒有能力進城務工，生活成本會提升，生活質量也會下降。

第三，地方政府誤解了土地增減掛鈎政策，以為土地指標可以獲得巨大的財政收益，比如説一畝指標可以換30萬，除去復墾成本，財政多少還留一些。但實際上，指標值不值錢，取決於政府自己給自己定的價，並不存在一個真正意義上的土地指標交易市場。而且，拆得越多，這個指標就越不值錢，而且財政花的錢就越多，反而是拆得越少可能越值錢。比如計劃拆一個村騰出100畝地，每畝指標50萬，但拆200畝地，可能每畝指標不到20萬，因為你交易不出去，所以地方政府預期將來可以用土地指標換錢，實際上是換不了錢，財政的窟窿是彌補不了的，這也導致“合村並居”政策是沒有可持續性的。

當然，我覺得地方政府並不是不會算賬，很可能是故意不算這個賬。他們要的也許不是換指標的錢，而是將土地金融化，利用新增的增減掛鈎指標，到銀行去融資，拿將來“預期”可以獲得的土地指標收益，用來推進當前的合村並居運動。

觀察者網：您在文章中也給“合村並居”算過一筆賬，“每一個地方拆了房子再新建，地方財政都要倒貼錢的。”從您調研瞭解到的情況，當地地方在財政上的缺口有多大，是如何補上這個缺口的？

呂德文：6月17日，在山東省政府新聞發佈會上，財政廳長劉興雲以德州禹城市為例，提到2010年以來，禹城一次規劃、滾動開工28個農村社區項目，項目總投資約18億元，預計實現土地增減掛鈎收益16億元，投資缺口2億元主要通過政府投資來彌補。也就是説，第一批就已經出現了財政缺口，需要政府來彌補，後面的土地指標就更不值錢了，政府需要貼補的更多。

至於具體缺口我不太清楚，不過像菏澤市委書記曾公開講，他連啓動經費都沒有，缺口在50個億。他們的想法是先做出一些試點成績來，然後爭取進入國家級鄉村振興樣板試驗區，這之後會有一些特殊的政策支持，希望靠這個來解決財政缺口問題。

觀察者網：剛才提到的發佈會上，山東省財政廳廳長劉興雲也否認了山東存在運用土地增減掛鈎政策增加地方財政收入的現象。也就是説地方政府並沒有通過“合村並居”來搞土地財政，這和您在調研中瞭解到的情況一致嗎？

呂德文：從邏輯的角度來講，通過賣指標來搞土地財政是成立的，但從動機上我覺得不好評判。因為財政部門在核算的時候就很清楚，“合村並居”是賺不了錢的，給農民建新社區還需要政府投錢。另外騰出來的土地是集體所有的，政府獲得的僅僅是建設用地指標而已。農村復墾的土地，普遍質量不高，也沒什麼商業價值，沒什麼升值空間。所以這是一件吃力不討好的事情，就是我説的瞎折騰。

而且最大的問題在於，“合村並居”可以説是將過去十幾年新農村建設的成果毀於一旦。2006年我們開始搞新農村建設，以工補農，以城帶鄉，國家投入大量資源在農村修水、修路、修電，搞村村通工程，這幾年又推進網絡建設、公共服務城鄉融合，這些工作要麼已經完成要麼剛剛開始，現在的“合村並居”拆掉農村，等於把以前的工作成績都拆掉了，造成社會財富的巨大浪費。

觀察者網：但在農村還有一些實際的問題，比如農村基礎設施不夠完善，現在很多村裏連肉都買不到，老年人趕集不方便，合村之後人口多了才好做配套。包括菏澤市委書記張新文在全國人大會議上提到“合村並居”的建設意義，比如有利於加快城鄉一體化進程、有利於大規模良田種植、有利於有效擴大農村投資等等。那我們該如何看待“合村並居”的積極意義，未來新農村建設該怎麼走？

呂德文：很多城裏人會認為農村生活條件不好需要改造，這是橫向比較。縱向來看，農村的生活條件比過去已經好很多，基礎設施已經建立起來了，農民自己也比較滿意。最近十年也是農村自建房的高峯期，很多農民都是剛剛建好的房子，凝結了農民一輩子的心血，結果被拆了，他們從情感上也很難接受。

政策科學裏講，沒有差別就沒有政策，任何政策都要因地因時制宜，你是一個什麼樣的發展階段，就要選擇什麼樣的政策，你是什麼樣的地方，就選擇什麼樣的政策，就是要實事求是，跟地方實際相結合。

“合村並居”只是一個詞，是中性的。但在這個階段可能是好事，在那個階段就是壞事，在這個地方是好事，但那個地方就是壞事。我舉個很簡單的例子，比如説徵地拆遷，和“合村並居”類似，也是把農民房子拆了，像大城市郊區都是幾個村幾個村地拆，幾個村合併成一個大社區。我們在城郊調研，很多村民天天盼拆遷，甚至上訪要求拆遷，為什麼？因為城郊的農民雖然名義上是農民的身份，實際上他的職業性質、生活習慣都已經改變了，已經自主城鎮化了，就等着把他的財產變現，這是合適的。但山東“合村並居”地區大多數是在純農村地區，這樣的政策未必就合適。

山東壽光農村景象。圖片來源見水印

現在很多人，包括地方官員，都有一個想象中的農村、想象中的農民，並沒有把農村和農民具體化。在他們的抽象概念中，城市化之後農村存在空心化問題、生活不便利等等，實際上農村的情況不能一概而論，農民的發展階段也分了好幾個層次，有些農民已經成功進城了，農村只是留個老房子，留個鄉愁在那裏。有些農民是在城裏面務工，收入也不錯，但是他離不開農村，因為他的家庭再生產，比如養小孩、老人養老，都要在農村村莊裏完成，因為成本比較低，代際之間要合作，他是離不開村莊的。還有一部分屬於純農户，比如那些比較弱勢的農民，各種條件不允許他進城務工，只能留在農村種地或者做點小生意，這部分人對村莊的依賴特別大。

現在農村最大的問題是留守老人，比如我的父母也在農村，其實我有條件讓他們來城裏生活，但是他們不願意來，因為不習慣城裏的生活，沒有社會交往。所以村莊最厲害的地方在於它的社會意義，很多老人的生命意義都在那個地方，即便是留守老人，他留守在農村也比流浪在城市的生活質量要高。

對於年輕一代來説，農村也是一個減壓閥。我調研的幾個年輕人就直接跟我講，其實他們無所謂，他們工作很穩定，家庭也很穩定，都在城裏面安家了。但如果父母因為合村並居要離開村莊居住在社區，他每個月會多出一些硬性負擔，因為他的父母沒有辦法像住在農村那樣自給自足了。所以理性計算的話，山東也好，全國也好，城鎮化發展階段還沒有到已經定型的階段，大部分農村家庭還是屬於半城市化的階段，沒有辦法在城市紮根，還得依靠農村來進行家庭再生產。

並且我們現在每年還是以一個多的百分點在快速推進城鎮化，這意味着什麼？意味着農村也好、城市也好，社會是沒有定型的，哪些人將來能夠真正進城，哪些人不能，現在是不確定的。從城鎮化規律的角度來講，這中間是有風險的。這次我就訪談過一個年輕人，他在城裏住了一年時間，結果住不下去還是回農村去了。現在他的房子面臨拆遷，每天都很焦慮。所以現在的政策太抽象了。典型的就是這次的鄉村振興規劃，地方政府請一個規劃團隊去，一個村莊兩三天就規劃好了，然後地方政府就按照這個規劃來推進合村並居工作。這幾天，山東省方面還不斷強調規劃的嚴肅性，規劃了就要不折不扣地執行。問題在於，這些看似“科學”的規劃，能反應農村實際麼？考慮到了農民是誰，農村到底是一個什麼樣的形態這些問題嗎？

觀察者網：正如您説的，農村各家各户的情況也不一樣，有些人可能是新建房舍不得拆，有些可能已經是危房了，急需改造，每一户每個人從中獲得的利益也不同，甚至經常會出現我們説的釘子户。這種複雜情況也導致具體工作可能需要像新冠肺炎治療那樣“一人一策”，但實際工作中涉及到人力、財力，又很難做到這樣，基層工作該如何應對這種複雜農村、複雜農民的情況？

呂德文：我覺得山東省委書記劉家義在6月27日的會議上講得很到位，他講了7點，其中的講到做羣眾工作要更加註重維護羣眾利益，更加順應羣眾的意願，更加尊重羣眾的首創精神。

其實歸結到一句話就是走羣眾路線，現在出的問題，都是因為徵求羣眾的意願不充分。有些地方也搞民意調查，上報説是95%的村民同意，其實是糊弄人，欺負農民不懂社會調查。你問農民願不願意住上樓房生活得更好？當然絕大多數都願意，但如果加個條件，比如把你的房子拆了，你要再花5萬塊錢買拆遷房，你願不願意上樓？這個比例絕對不會是95%。所以現在所謂的徵求羣眾意見，變成了一個過場，並不是真正的羣眾工作，真正的羣眾工作要了解羣眾真正的意願。

山東“合村並居”的麻煩在於前端就出了問題。現在搞村莊規劃都是外包，請那些規劃公司或者高校裏搞規劃的團隊，一個村莊規劃幾十萬，派幾個學生三天就給畫出來。制定政策的人只有物理空間概念，沒有社會概念，沒有人的概念。基層幹部拆遷的時候，他面對的不是空間調整的問題，而是要讓農民從A地搬到B地，並且要把他的房子連根拔起，這是一件多麼大的事，結果就這麼草率地去做了。

今年因為疫情，大部分村莊是從4月開始“合村並居”，基本上沒有公示，有公示也是在村委會院子裏貼一張紙，一般村民都不知道。公示幾天之後立馬讓大家簽字，農民都還沒搞清楚是怎麼回事，就像我文章裏寫到的，農民連發懵的時間都沒有，就被要求籤字，要把自己家的房子給拆了，所以根本上來講就是羣眾工作確實很不到位，是一個典型的冒進主義錯誤。

但我覺得要解決這個問題也很簡單，第一要給充分的時間，你拆可以，但是你要做思想工作，給農民講清楚道理，尊重羣眾的意願，如果大家最後願意你就拆，如果不願意就緩一緩。規劃可以做，等到將來條件成熟了再拆，而不是非要在規定時間裏拆掉。

第二，我們有村民自治制度，依靠制度來解決問題。這次非常遺憾的是，村民自治一點作用都沒有發揮，村幹部是缺位的，村民大會也沒有。有些村最多開一次村民大會，上面鎮領導來宣佈説我們這個村要拆，宣佈一下政策，沒有討論，也沒有給農民表達意願的機會。村民委員會組織法都寫得清清楚楚，這樣做明顯是違法的。

2019年以來，山東省萊西市在鄉村振興中積極推進合村並居工作，將全市861個行政村合併為142個行政村，集聚公共資源推動水、電、暖、氣設施入户，努力實現就地城鎮化。 新華社記者 丁洪法 攝

觀察者網：您剛才也舉了一些地方成功的案例，有些農民甚至盼着被拆遷。您在調研過程中有沒有遇到過成功的案例？這些地方成功的經驗是什麼？

呂德文：“合村並居”的成功案例我沒碰到過。我之前寫過濟寧的一個案例，10年前搞試點，一個發達鎮的兩個村合併成大社區，幾乎沒有羣眾反對。原因在於這個小區配套比較好，當然小區配套好也是因為基層黨委政府不斷做羣眾工作，羣眾的所有要求幾乎都滿足了。比方説一開始設計的是投一個億就建一個簡單的小區，但是農民説你這個小區實際上還在農村裏面，我們還要耕地生產，工具沒地方放，基層黨委政府就再建一排生產用房，每家都有。

但是這也付出了很大的代價，原本預算1個億的小區，最後建成的時候花了3.2個億，而且還帶來了一些遺留問題：

第一併不能達成鄉村振興目標，因為農民的生活沒有任何改變，該打工的還是打工，該種地的還是去種地。第二，農民的生活質量反而是下降的，比如説很多老人住車庫，這是普遍的。第三，生活成本提高了，每個家庭每年多一兩千塊錢的開支，這對年輕人可能不算什麼，但對老人來講是不小的負擔。最有意思的是社區化管理，兩個村還是保留各自的村委會，只是人居住在一起了，管理方式並沒有改變，還是各管各的，連今年防疫的時候，還是兩個村的村幹部一人一邊守着大門，你説這有什麼意義？

觀察者網：對“合村並居”，山東省代省長、省委書記相繼表態，要求尊重羣眾意願，可以説給這件事情降了温。從事件爆出到現在，其實差不多快兩個月了，可以看作是一次地方政府輿情危機，您怎麼評價地方政府的這次危機處理？

呂德文：我不好説評價，只能説最終地方政府對政策有反思，走上了實事求是的正確路線，這是我們比較欣慰的地方。我們作為學者，無非就是希望這個問題能夠引起重視，政府能夠審視自己做的決策。地方政府能夠反思自己的政策，接受批評，其實是要花很大勇氣的，也不容易。

另外我覺得有點遺憾的是，這個事情本來不應該等到媒體和學者批評了那麼多的時候才去處理，因為從實際政策的制定和執行來看，漏洞顯而易見，地方政府內部應該自我調整，自我反省，就可以糾正這個錯誤，結果非要等到輿論的壓力再來反應，一些負面後果已經很難挽回了。現在有些村已經拆了，有些村拆到一半，收拾爛攤子都是個問題。我覺得這是一個很大的教訓，重大政策，一定要有充分的論證，公開的討論，前期工作一定要做好。

觀察者網：您剛才提到山東的幹羣關係，您在調研過程中瞭解到，山東這個地方幹羣關係的突出特點或者説矛盾在哪裏？

呂德文：我覺得現在有一股妖風在妖魔化山東，其實從我們做學術研究的角度來講，我們都是中立地去看待和解釋問題，不存在所謂的“地域黑”立場。

山東地方政府是一個比較強勢的政府，可能北方地區大多都是這樣，都是比較強勢的政府，所以地方政府對很多社會事務，包括對農民、對老百姓的很多事情，都有大包大攬的習慣。過去山東甚至連農民地裏種什麼都要規定，“逼民致富”在山東很普遍。有些地方，這種做法成功了，比如大家都知道的壽光蔬菜。現在山東很多個縣都有在全國佔絕對主導地位市場份額的農產品，這是農業產業化的結果，是地方政府積極作為的成果。

但是反過來講，地方政府大包大攬習慣了，在對待農民的時候也會有一種家長心態，既然我是為了你好，有時候你的意願就不是特別重要，包括這次“合村並居”就有點着急了。從地方政府的利益來講，其實並不是想從農民那裏剝奪什麼，確實認為應該振興鄉村，這樣對農民才是好的。但如果政策方向本身就是錯的，就會給農民造成損害。

而且山東這個地方很有意思，它的社會並不弱。按照我們團隊的分析，華北地區屬於分裂型村莊。分裂型村莊內部分了好多派系，不同派系之間不斷爭鬥，所以一個村莊很難形成一致行動的能力。村莊裏的每一股力量都想跟政府相結合，增加自己的話語權，但是每一股力量在村莊裏面都沒有絕對的主導能力。所以，村莊內部也沒有辦法形成集體行動能力來和地方政府抗衡，容易使自己處於被動地位。這次合村並居，當地的村級組織幾乎都是缺位的，“在位”也是配合基層政府行動，幾乎很難出現集體反制政府不合理政策的情況。這個政策效果，是建立在當地的社會結構基礎之上的。

我們也期待能有一個良性的官民關係，政府為羣眾謀福利，羣眾和政府能夠建立互信、順暢的溝通渠道。

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