本報記者 徐豔紅
3月2日晚7點左右，全國政協委員、安徽省律師協會副會長周世虹將寫好的11件提案又認真檢查一遍後，從網上提交了。其中，《改革鐵路運行定價機制 推動鐵路運營管理市場化》的提案，既有宏觀問題，又涉及退票款的法律依據和鐵路運輸合同的合法性問題，因鐵路運輸價格與國民經濟發展和人民生活關係重大，關係到人民羣眾切身利益，他認為這件提案最有意義。
高鐵票價及退改簽費用的關注度閲讀量達1.8億次
今年這個提案是周世虹在2020年全國兩會時提交的《關於科學合理確定高鐵票價及退改簽費用的建議》的延續。在去年的提案裏，周世虹寫道，“鐵路運輸屬於國家公共事務，鐵路客運定價涉及老百姓的切身利益和相關企業的經營成本，有必要建立公開、透明的決策機制，以科學、合理的方式確定價格”。
作為律師，周世虹需經常乘坐高鐵出差，臨時有事無法成行的事不在少數。有一次，他臨時有急事，需退掉合肥至北京的車票，1400元的商務座退票費高達280元。作為資深大律師，周世虹關注的不是幾百元錢，而是20%的退票費率是怎麼來的？是否有法律依據？這個疑問早已有之，揮之不去。
比如，開車前15天內與開車時間不足24小時退票的，按票價5%~20%呈階梯收取退票費。春運期間，退掉的票基本可以迅速售出，但這時的退票和改簽費卻一律按開車時間不足24小時標準，即票價的20%核收。又是為什麼？
周世虹還發現，相同距離，不同地區，票價不同；相同距離，速度不同，票價又相同。如鄭州到北京，G89只需2個半小時，G507耗時3個半小時，相差一個小時票價卻均為309元。還有，無座票價與二等座票價相同，這些現象都引起了周世虹的關注，他想知道，鐵路客運的定價依據究竟是什麼？
去年全國兩會期間，人民日報微博轉發了周世虹提案中的一些觀點後，居當天微博熱搜第二位，閲讀量達1.8億次，討論超1萬人次。
高鐵票價提案被列入73件重點提案之一
去年6月下旬，周世虹收到了全國政協辦公廳的通知，他的關於高鐵票價的提案與對外友好界的《關於進一步優化高鐵服務質量的提案》合併在一起，經全國政協主席會議研究確定，該提案被列為73件重點提案之一，由外事委員會督辦。
同年9月28日，全國政協外事委員會召開“‘進一步優化高鐵服務質量’重點提案辦理協商會”，對外友好界部分委員、相關提案者以及提案承辦單位國鐵集團、國家鐵路局相關負責同志面對面協商交流，周世虹以遠程方式參加了此次協商會。
説實話，周世虹對此次協商辦理情況並不滿意，但他也認可鐵路方面確實有了改進。高鐵票價方面，相同距離不同速度的票價問題已在部分區間進行試點，如上海至北京，耗時從4個半小時至6個小時不等，原來統一的價格如今二等座票價則從498元至604元不等。同時試點的，還有車廂靜音問題。
高鐵票價欠缺法定“競爭領域”這個條件
鐵路定價方面有改進是事實，但問題多多也是迴避不了的。周世虹又做了大量研究，今年全國兩會繼續重點關注此事，希望能有所推進。
鐵路法第25條規定，“鐵路的旅客票價率和貨物、行李的運價率實行政府指導價或者政府定價，競爭性領域實行市場調節價。鐵路旅客、貨物運輸雜費的收費項目和收費標準，以及鐵路包裹運價率由鐵路運輸企業自主制定。”也就是説，鐵路運價實行三種定價模式：政府定價、市場調節價和企業自主定價。即高鐵動車組以外的普通列車實行政府定價，高鐵動車組實行市場調節價，運輸雜費由鐵路運輸企業自主定價。
令周世虹不解的是，高鐵動車組票價實行市場調節價是欠缺法定條件的。因為鐵路法明確規定實行市場調節價的前提條件是“競爭性領域”，而高鐵跟誰競爭呢？眾所周知，我國鐵路實行高度集中、統一指揮的運輸體制，目前中國鐵路總公司（以下簡稱國鐵）的運營管理運力佔98%以上，地方鐵路和非控股合資鐵路運力佔比不到2%，根本沒有競爭可言。能源行業還有“三桶油”在競爭；航空公司還有國航、東航、南航等多家公司；電信行業有中國移動、中國聯通、中國電信之爭，可鐵路呢？既沒有競爭，如何能實行市場調節價？
再看看所謂政府定價的普通列車。一家獨大的國鐵可自行調控普通列車和高鐵動車組運力的投放比例，實際上，高鐵動車組在鐵路旅客運輸中的比例達70%以上，並呈不斷增長趨勢。如北京至濟南，高鐵及動車組列車每天超過100趟，而普通列車僅4趟，且3趟均為次日到達。北京至徐州，高鐵41趟，普通列車僅有10趟。周世虹很是憂慮，政府定價的普通旅客列車將來可能會逐漸萎縮，甚至消失，普通百姓的可選擇餘地將越來越小，這樣的運力安排怎麼可能形成公平的市場價格機制呢？
退票費率為票價的5%~20%的法律依據何在？
再説説退票費。
根據原鐵道部1997年制定的《鐵路客運運價規則》，退票費是運輸雜費，是鐵路運輸企業向旅客、託運人提供輔助作業、勞務及物耗所收取的費用，要按成本定價。之後，相關部門並沒有對退票費的性質作重新界定。2015年鐵路法將運輸雜費定價權由國家鐵路主管部門變更為鐵路運輸企業，問題的關鍵是，以前國家定價時，因涉及國計民生，應該舉行公開聽證會，聽取社會各方意見，實際上並沒有履行法定程序；改為企業定價後，變更後的定價項目和標準卻又沒有改變，仍按照2013年起實行的5%~20%的標準在執行。
去年重點提案辦理協商會召開之前，國鐵相關人員跟周世虹有過電話溝通，周世虹問退票費率為何不是16%、18%，為什麼是20%？他們自然答不上來。當然，周世虹也清楚，這個計算方法確實非常複雜，但總要有個科學合理的計算方法和解決之道吧，不能是一筆糊塗賬。
再者，鐵路旅客運輸合同也欠缺合同法的法治精神。周世虹發現，合同內容中權利義務不對稱、霸王條款、承運人違約賠償責任缺失，合同的生效、履行、解除、違約責任等約定存在較大爭議，司法實踐中面臨着理解、處理和認定上的困難。
從合同法角度看，旅客購買火車票，即與鐵路運輸企業建立了運輸合同。雙方訂立、履行、解除運輸合同的法律關係應按照合同法規定調整，旅客退票屬於單方要求解除運輸合同。這時就存在一個問題，退票費到底是違約金還是損失賠償？
退票的後果無非兩種：車票被賣掉，鐵路部門沒有損失；車票沒有賣掉，有損失。損失若為違約金的話應該事先在合同中明確違約金的比例，過高的違約金當事人可請求降低。不是違約金就是損失賠償，但這就需要鐵路部門拿出損失多少的證據來，這也很難。如果説退票費是人工手續費吧，其成本根本不會有那麼高。這也是大家對退票費5%~20%的費率反應強烈的原因所在。
其實，關於退票費，早在2003年，原國家計委就出台了《規範旅客運輸退票費意見》，明確要求，“由於自然因素等不可抗力或運輸企業自身生產組織原因發生的退票，不應收取退票費。各運輸企業要在最高不超過20%的前提下，按退票發生的不同時段，合理設置差別退票費率。旅客提前要求退票，而運輸企業能夠再次發售的退票，原則上不應收取退票費。”
2008年07月3日，董正偉律師收到了國家發改委的回函，作為對董正偉發出的《請求保護公民人身和財產權益的建議申請書》的回應，發改委表示已向有關部門發出完善退票費政策的建議。發改委回覆的函中給出的建議基本上是延續了2003年原國家計委的意見。
周世虹還發現，合同法講的是權利義務對等，老百姓退票鐵路部門認為有損失，要收退票費，而火車晚點了、取消了，鐵路部門對旅客是否賠償了呢？
總之，鐵路運輸價格存在制度性缺陷，退票費名為企業自主定價，實質仍是政府定價；政府定價，又不履行成本調查、聽證和聽取消費者意見等法定程序；高鐵及動車名為市場調節價，但根本沒有市場競爭。周世虹很是困惑。
建議鐵路運價統一實行政府定價
鑑於鐵路運輸價格具有公共服務性，是重要的公用事業價格，關係國計民生，同時，由於鐵路建設和運營均由國鐵一家實施，缺乏充分的市場競爭，周世虹在今年的提案中建議，“鐵路運價統一實行政府定價，取消市場調節價和企業自主定價。由國務院價格主管部門或者國家鐵路局對鐵路運輸企業成本進行調查，依法召開聽證會，廣泛徵求消費者意見，確保鐵路運價定價科學合理、公平公正、公開透明。”
如果鐵路建設和運營管理能夠分開，鐵路運營管理能夠存在多個市場主體，真正進行充分競爭的情況下，則可以實行市場調節價或企業自主定價，由價格主管部門對企業定價進行監督監測。周世虹還建議，修正鐵路客運合同條款，全面貫徹平等、公平、誠實信用等合同法原則。這也是國家治理能力和治理體系現代化的具體表現，不能簡單地拍腦袋就定下來跟百姓利益息息相關的這件大事！
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